USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, odlučujući o prijedlozima Republičkog sindikata radnika HPT i Hrvatskog sindikata pošte i telekomunikacija za pokretanje postupka ocjene ustavnosti članka 16. stavka 1. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća, na sjednici održanoj dana 15. srpnja 1998. godine, donio je

ODLUKU

I. Ukidaju se odredbe članka 16. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća ("Narodne novine", broj 42/90 i 109/93).

II. Odredbe članka 16. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća ("Narodne novine", broj 42/90 i 109/93), prestaju važiti 15. prosinca 1998. godine.

III. Ova odluka objavit će se u "Narodnim novinama".

Na sjednici održanoj 31. ožujka 1998. godine Ustavni sud Republike Hrvatske donio je rješenje o pokretanju postupka za ocjenu suglasnosti odredaba članka 16. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća ("Narodne novine", broj 42/90 i 109/93) s Ustavom Republike Hrvatske.

To je rješenje objavljeno u "Narodnim novinama", broj 50/98 od 8. travnja 1998. godine.

Prijedloge za pokretanje postupka ocjene ustavnosti odredaba članka 16. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća, podnijeli su Republički sindikat radnika HPT, zastupan po predsjedniku Jadranku Veharu i Hrvatski sindikat pošte i telekomunikacija, zastupan po glavnom tajniku Josipu Pupiću.

Odredbe članka 16. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća glase:

"Radi zaštite vitalnih interesa društvene zajednice, drugih poduzeća ili građana određenog područja, u slučaju štrajka u Hrvatskom PT-u, ministar pomorstva, prometa i veza, rješenjem će utvrditi nužan obujam funkcioniranja PT prometa.

Radnici koji obnašaju poslove i zadatke nužne za izvršenje rješenja iz stavka 1. ovoga članka dužni su za vrijeme štrajka obnašati utvrđene naloge.

Direktor je dužan u skladu s rješenjem iz stavka 1. ovoga članka nalogom odrediti radnike koji će raditi na obnašanju poslova i zadataka nužnih za izvršenje rješenja iz stavka 1. ovoga članka.

Radniku iz stavka 3. ovoga članka koji ne obnaša nalog direktora prestaje radni odnos.".

Prvi predlagatelj, Republički sindikat radnika HPT, smatra da je ustavno sporan način na koji je Zakonom pravo na štrajk ograničeno. Navodi da je nesporno HPT javna služba u kojoj se može ograničiti pravo na štrajk, ali samo ako je udovoljeno kriteriju iz članka 60. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske, dakle, ako je posebnim zakonom predviđeno i u okviru ograničenja što ih daje Ustav, kao i da se prema Ustavu slobode i prava mogu ograničiti samo da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi, pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Ukazuje na odredbe članka 210. Zakona o radu ("Narodne novine", broj 38/95) te navodi da se odredbe toga Zakona primjenjuju supsidijarno u dijelu pitanja koja nisu uređena posebnim propisom, dakle Zakonom o HPT-u. Smatra da ovlaštenje ministra, kao subjekta koji utvrđuje nužni obujam funkcioniranja PT poslovanja, nije sporan, no s obzirom da Zakonom nije do kraja definiran način utvrđivanja nužnog obujma funkcioniranja PT poslovanja, to da se supsidijarno primjenjuju odredbe članka 212. Zakona o radu kojima je određeno da na prijedlog poslodavca, sindikat i poslodavac sporazumno izrađuju i donose pravila o proizvodno održavajućim i nužnim poslovima koji se ne smiju prekidati za vrijeme štrajka. U tom smislu da se on višekratno obraćao poslodavcu kako bi se konačno, unaprijed, utvrdili poslovi nužni za odvijanje redovnog PT poslovanja, kako se ne bi dogodilo, kao što se dogodilo u veljači 1996. godine, kada je poslodavac dan prije štrajka popisao zaposlenike HPT-a koji su se izjasnili da će pristupiti štrajku i na dan štrajka istima uručio rješenja o radnoj obvezi. Taj čin da je bio napravljen isključivo u namjeri da se spriječi pravo zaposlenika da sudjeluju u štrajku, jer da Zakonom nije niti okvirno određeno što predstavlja vitalni interes subjekata navedenih u istom, a također, nije unaprijed utvrđeno što se smatra nužnim obujmom funkcioniranja PT prometa, već je to prepušteno nadležnom ministru koji iste slobodno određuje, bez Zakonom utvrđenih kriterija kojima bi se ispunila svrha donošenja osporene odredbe. Ističe da se pri donošenju rješenja o najnužnijem obujmu funkcioniranja PT prometa, ministar ne mora savjetovati ni sa poslodavcem, ni sa sindikatom, ni sa zaposleničkim vijećem, iako se time direktno zadire u interes i prava zaposlenika HPT-a. Ukazuje i na odredbu članka 83. Granskog kolektivnog ugovora pošte i telekomunikacija od 5. ožujka 1996., kojim je utvrđeno pravo zaposlenika HPT na štrajk, dakle, bez ograničenja utvrđenog posebnim zakonom te tvrdi da je kolektivni ugovor po svojoj naravi i hijerarhiji, kao pravni akt, iznad zakona, pa smatra da je predmetnim Zakonom povrijeđeno pravo zaposlenika HPT. Konačno ističe da protiv rješenja ministra nije dopušten nikakav pravni lijek.

Smatra da se predmetnom odredbom krše odredbe članka 60. Ustava Republike Hrvatske, koje glase:

"Jamči se pravo na štrajk.

U oružanim snagama, redarstvu, državnoj upravi i javnim službama određenima zakonom može se ograničiti pravo na štrajk".

Također smatra da se osporenom odredbom krši i Europska konvencija o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, kao i Konvencija međunarodne organizacije rada, koje čine dio unutrašnjeg prava Republike Hrvatske, što da predstavlja i povredu načela vladavine prava, kao temeljne vrednote ustavnog poretka iz članka 3. Ustava Republike Hrvatske.

Predlaže Sudu da pokrene postupak ocjene ustavnosti Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća te taj Zakon poništi.

Drugi predlagatelj, Hrvatski sindikat pošte i telekomunikacija, smatra da se tom zakonskom regulativom ograničavaju radnicima u javnom hrvatskom poštanskom i telekomunikacijskom poduzeću njihova zajamčena ustavna prava, posebno ona iz članka 60. Ustava. Ukazuju i na odredbe članaka 210. i 212. Zakona o radu te ističu da je taj Zakon utvrdio u normativnom smislu temelje radnog zakonodavstva radi potrebe usklađenosti s Ustavom, dok ostali propisi moraju zajedno sa Zakonom o radu činiti cjeloviti sustav radnog zakonodavstva, a utjecaj i razina državne intervencije u području radnih odnosa da je Ustavom i zakonski regulirana.

Predlaže Sudu da pokrene postupak ocjene ustavnosti Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća.

Nakon pokretanja postupka po prijedlogu prvog predlagatelja, Sud je taj prijedlog zajedno s rješenjem o pokretanju postupka dostavio Hrvatskom državnom saboru, Ministarstvu pomorstva, prometa i veza i Hrvatskoj pošti i telekomunikacijama, radi davanja odgovora, odnosno stručnog mišljenja.

Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora izvijestio je Sud da je prijedloge uputio Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav Zastupničkog doma Hrvatskog državnog sabora, koji na prijedlog i rješenje nije odgovorio.

Hrvatska pošta i telekomunikacije također na prijedlog i rješenje nije odgovorila.

Mišljenje o prijedlogu Sudu je dostavilo Ministarstvo pomorstva, prometa i veza. U bitnom ističe da Ustav propisuje mogućnost ograničenja prava na štrajk, pri čemu da nije bitna forma organiziranja, već sadržaj i značenje određene djelatnosti, a da je poštanski i telekomunikacijski promet od posebnog društvenog interesa čije nesmetano funkcioniranje je jedan od osnovnih preduvjeta života i rada u gotovo svim područjima gospodarstvenog i društvenog života, dakle da se radi o državnom interesu, odnosno o javnoj službi. Stoga da je u cilju zaštite vitalnih interesa države i potreba njezinih građana, osiguranje nužnog obujma funkcioniranja poštanskog i telekomunikacijskog prometa sukladno osporavanoj odredbi članka 16. stavka 1. Zakona. Smatra da bi svako unaprijed zakonsko kvantitativno određivanje obujma zaštite interesa države bilo neprimjereno, nezahvalno i ograničavajuće, kao i da je prigodom donošenja odluka o nužnom obujmu funkcioniranja poštanskog i telekomunikacijskog prometa, nužan žuran i pojednostavljeni postupak, a kojeg omogućuje odluka mjerodavnog tijela državne uprave, tj. ministra pomorstva, prometa i veza. Mišljenja je, da je s obzirom na značenje predmetne djelatnosti neutemeljena tvrdnja predlagatelja da se inicijativa glede određivanja vitalnog interesa države te obujma obavljanja djelatnosti nužnog za zaštitu rečenog interesa, treba ocjenjivati u suglasnosti s javnim poduzećima ili sindikatom, i da svaki drugi način zadire u prava i interese zaposlenika poduzeća HPT. Ističe da je i poduzeću HPT osnovna zadaća i odgovornost nesmetano i pravilno funkcioniranje poštanskog i telekomunikacijskog prometa, a u cilju provođenja razvojne politike Republike Hrvatske, sukladno odredbama članka 5. spornog Zakona te odredbama članaka 3. i 7. Zakona o telekomunikacijama ("Narodne novine", broj 53/94) i odredbama članaka 7., 8. i 9. Zakona o pošti ("Narodne novine", broj 53/94), kojima je detaljnije uređena predmetna materija s područja pošte i telekomunikacija.

Predlaže odbiti prijedlog.

Prijedlozi su osnovani.

Razmatranjem prijedloga i osporenih odredaba članka 16. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća, nije sporno da su Hrvatska pošta i telekomunikacije javna služba u smislu članka 60. stavka 2. Ustava, u kojem je propisano da se u javnim službama pravo na štrajk može ograničiti zakonom.

Međutim, Zakon o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća takva ograničenja definira kao zaštitu vitalnih interesa društvene zajednice, drugih poduzeća ili građana određenog područja, a ovlaštenje za određivanje nužnog obujma funkcioniranja PT prometa za ostvarivanje te zaštite daje ministru pomorstva, prometa i veza.

Ministar bi, dakle, bio ograničen u svojem rješenju samo na način da odredi nužni obujam funkcioniranja PT prometa radi zaštite vitalnih interesa društvene zajednice, drugih poduzeća ili građana određenog područja.

Istovremeno, ne određuje se ni okvirno, ni primjerice koji bi to vitalni interesi društvene zajednice, drugih poduzeća ili građana određenog područja mogli biti.

Također, pri donošenju svoje odluke, ministar se ni s kim ne mora savjetovati, dakle u donošenju svojeg rješenja potpuno je autonoman te sam određuje i vitalne interese, i nužan obujam funkcioniranja PT prometa potrebnog za zaštitu tih interesa.

Protiv rješenja ministra nije izrijekom propisan nikakav pravni lijek, pa je jedino moguće zaključiti da bi se protiv njega mogao pokrenuti upravni spor, temeljem odredbe članka 66. Zakona o upravnim sporovima, ako se radi o pojedinačnom aktu, ili bi se moglo predložiti pokretanje postupka za ocjenu zakonitosti odnosno ustavnosti te odluke pred Ustavnim sudom ukoliko je to rješenje propis. Zbog prirode stvari (kratkoća vremena) teško je pretpostaviti da bi, bilo jedan, bilo drugi pravni lijek mogao biti učinkovit, odnosno da bi sudska odluka bila donesena prije početka najavljenog štrajka.

U postupak donošenja rješenja nisu uključeni ni poslodavac, ni sindikati, dakle, u potpunosti je otklonjena mogućnost njihovog utjecaja na ocjenu o potrebnom obujmu nužnog funkcioniranja PT prometa radi zaštite vitalnih interesa društvene zajednice i drugih.

Na takav način propisanog ovlaštenja ministra, prema ocjeni Suda, nije ostvarena ustavna odrednica da se štrajk u javnim službama može ograničiti zakonom. Naime, iz osporene odredbe proizlazi da će štrajk, prema svojoj ocjeni o potrebi zaštite neodređenih vitalnih interesa društvene zajednice i drugih, ograničiti ministar. Dakle, ministar će procijeniti i koji su to vitalni interesi i koja je količina prometa potrebna radi njihove zaštite, bez da su zakonom, pa makar i samo okvirno ili primjerice navedeni slučajevi za koje bi se moglo smatrati da predstavljaju vitalne interese društvene zajednice, drugih poduzeća ili građana određenog područja. Zakonom bi se trebali propisati uvjeti za ograničenje prava na štrajk, ali ti uvjeti ni u kojem slučaju ne bi smjeli značajno ograničiti ili čak potpuno onemogućiti to pravo. Pravo na štrajk je ustavno pravo, i ono se može zakonom ograničiti samo na način i u mjeri u kojoj se mogu ograničiti i druga ustavna prava, zbog čega i granicu tog ograničenja treba potražiti u Ustavu, i to upravo u njegovom članku 16., gdje propisuje da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Sud nalazi potrebnim ovdje navesti i odredbe članka 8. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (1966.), koje glase:

"1. Države ugovornice ovoga Pakta obvezuju se osigurati:...

d) pravo na štrajk uz uvjet da bude vršeno u skladu sa zakonima odnosne zemlje.

2. Ovaj članak ne sprečava da se nametnu zakonska ograničenja vršenja tih prava od strane članova oružanih snaga, redarstva ili državne uprave.

3. Ništa u ovom članku ne ovlašćuje države ugovornice Konvencije Međunarodne organizacije rada od godine 1948. o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštiti prava na udruživanje da poduzmu zakonodavne mjere koje bi bile na štetu jamstva iz te Konvencije ili da primijene zakone na način koji bi bio na štetu tih jamstava."

Ustavni sud ocjenjuje da ovlaštenje ministra iz članka 16. stavka 1. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća nije u suglasnosti s odredbom članka 16. Ustava.

Također, Ustavni sud ocjenjuje da osporena odredba članka 16. stavka 1. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća nije u skladu ni s navedenim odredbama članka 8. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. Te odredbe su dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske i po svojoj su pravnoj snazi iznad zakona u smislu odredbe članka 134. Ustava. Iz njihovog sadržaja, u bitnom proizlazi da se sindikalna prava, pa i pravo na štrajk, mogu ograničavati samo zakonom radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprečavanja nereda i zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih, uz istovremenu nemogućnost da se poduzimaju i zakonodavne mjere koje bi bile na štetu jamstva iz Konvencije Međunarodne organizacije rada iz 1948. godine, o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštiti prava na udruživanje, a potrebno je osigurati ostvarivanje prava na štrajk u skladu sa zakonima uz mogućnost zakonskog ograničenja za oružane snage, redarstvo i državnu upravu.

Nesuglasnost odredbe članka 16. stavka 1. Zakona o osnivanju hrvatskog javnog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća s navedenim odredbama međunarodnog prava, predstavlja i povredu načela vladavine prava iz članka 3. Ustava, kao temeljne vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske.

S obzirom da su u stavcima 2., 3. i 4. članka 16. Zakona o osnivanju javnog hrvatskg poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća propisane dužnosti i posljedice nepostupanja po rješenju ministra, one moraju slijediti pravnu sudbinu odredbe stavka 1. članka 16. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća, zbog čega je i njih valjalo ukinuti.

Stoga je, temeljem odredaba članka 21. stavka 1. i stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91), odlučeno kao u točki I. i II. izreke ove odluke.

Odluka o objavi ove odluke temelji se na odredbi članka 20. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-262/1998
U-I-322/1998
Zagreb, 15. srpnja 1998.