USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu predsjednik Suda Jadranko Crnić te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela u povodu prijedloga za ocjenu ustavnosti Zakona o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, te upravljanju fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja, na sjednici održanoj dana 12. svibnja 1998. godine, donio je slijedeću

ODLUKU

1. Ukidaju se odredbe članaka 1., 2., 3., 4. i 6. Zakona o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, te upravljanju fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne novine", broj 20/97).

2. Ova odluka će se objaviti u "Narodnim novinama".

Sindikat umirovljenika Hrvatske podnio je prijedlog za ocjenu ustavnosti Zakona o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, te upravljanja fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne novine", broj 20/97 - u daljem tekstu: Zakon o usklađivanju). Predlagatelj smatra da je člancima 1., 3. i 6. povrijeđen Ustav u odredbama članaka 3., 5., 16., 56. stavak 1. i 49. stavak 4.

Matica hrvatskih umirovljenika Republike Hrvatske i Matica hrvatskih umirovljenika Grada Zagreba podnijeli su prijedlog za ocjenu ustavnosti istog Zakona i to članaka 1., 2., 3., 4., 6. i 7., jer smatraju da su one suprotne člancima 1., 3., 14. stavak 2., 16. i članku 17. Ustava Republike Hrvatske.

Dr. Džemaludin Kalajdžisalihović iz Zagreba podnio je prijedlog za ocjenu navedenog zakona i to članaka 1., 3. točka 1., 2., 3. i 4. i članka 6. st. 1. i 2., jer smatra da su suprotni ustavnim odredbama označenim u već navedenim prijedlozima.

Hrvatska stranka umirovljenika također je podnijela prijedlog, jer smatra da su odredbe članaka 1., 2., 3., 4., 6. i 7. Zakona o usklađivanju suprotne člancima 1., 3. i 14. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske.

Sindikat umirovljenika Hrvatske - Podružnica Dubrovnik i Županijsko povjereništvo Dubrovnik podnijeli su prijedlog za ocjenu ustavnosti članaka 1., 3. i 6. Zakona o usklađivanju jer smatraju da su suprotni odredbama članaka 3., 5., 14., 16., 49. stavak 1. i 56. stavak 1. Ustava.

Mirjana Gertrud Gergorec-Aparnik i Jolanka Eleonora Nemeth podnijele su prijedlog za ocjenu ustavnosti Zakona o usklađivanju navodeći temelje osporavanja identične prijedlogu Sindikata umirovljenika Hrvatske.

Ustavni sud Republike Hrvatske donio je na sjednici 25. veljače 1998. godine rješenje kojim je prihvatio prijedloge navedenih podnositelja te je pokrenut postupak za ocjenu ustavnosti odredaba članaka 1., 2., 3., 4. i 6. Zakona o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, koja odluka je objavljena u "Narodnim novinama", broj 27/98 od 27. veljače 1998. godine.

Razloge za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti osporavanih odredbi Ustavni sud je našao u neusklađenosti mirovinskog sustava - u koji spada i osporavani Zakon - s Ustavom Republike Hrvatske.

Osporavane odredbe propisuju slijedeće:

Odredba članka 1. Zakona o usklađivanju propisuje:

"Mirovine ostvarene u Republičkom fondu mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika Hrvatske, Republičkom fondu mirovinskog i invalidskog osiguranja samostalnih privrednika Hrvatske i Republičkom fondu mirovinskog i invalidskog osiguranja individualnih poljoprivrednika Hrvatske do 31. prosinca 1996. za razdoblje od 1. veljače 1995. do 31. prosinca 1996. uskladit će se prema odredbama članka 30., 42., 47. i 48. stavka 7. Zakona o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne novine" broj 53/91)."

Odredba članka 2. osporenog Zakona propisuje:

"Razlika između mirovine usklađene prema odredbi članka 1. ovog Zakona i mirovine ostvarene u razdoblju od 1. veljače 1995. do 31. prosinca 1996. uključujući dodatke na mirovinu određene prema uredbama Vlade Republike Hrvatske koji su u ovom razdoblju isplaćeni korisniku mirovine, isplatit će se korisniku mirovine, počev od 1. ožujka 1997. u rokovima koji će se za pojedine kategorije korisnika, ovisno o visini razlike, odrediti općim aktima fondovima iz članka 1. ovog Zakona najkasnije u roku od 18 mjeseci od dana stupanja na snagu ovog Zakona.

Ako je korisniku mirovine u razdoblju od 1. veljače 1995. do 31. prosinca 1996. isplaćena mirovina i dodaci na mirovinu u iznosu većem nego mu pripada prema odredbi članka 1. ovog Zakona, korisnik mirovine nije dužan vratiti preplaćeni iznos."

Odredba osporavanog članka 3. propisuje:

"Mirovine se obvezno usklađuju svakih 6 mjeseci počev od 1. siječnja 1997. na osnovi statističkih podataka s kretanjem prosječnih troškova života u prethodnih 6 mjeseci.

Mirovine se mogu usklađivati i u visini većoj nego prema odredbi stavka 1. ovog članka, ako je takvo usklađivanje moguće ovisno o prihodima fondova iz članka 1. ovog Zakona.

Mirovine se usklađuju i prije proteka roka od 6 mjeseci iz stavka 1. ovog članka ako je porast troškova života veći od 3%.

Osnovica za usklađivanje mirovina iz stavka 1. ovog članka je iznos mirovine za mjesec prosinac 1996. godine usklađen prema odredbama članka 1. ovog Zakona. Ako je taj iznos manji od iznosa koji je korisniku mirovine isplaćen za isti mjesec, isplaćivat će se taj veći iznos mirovine sve dok iznos mirovine usklađen prema člancima 1. i 3. ovog Zakona ne dosegne iznos mirovine isplaćene za mjesec prosinac 1996. godine.

Visina i način usklađivanja mirovine utvrđuje se općim aktima fondova iz članka 1. ovog Zakona."

Odredba članka 4. Zakona o usklađivanju propisuje:

"Odredbe članka 1. do 3. ovog Zakona odgovarajuće se primjenjuju na novčane naknade za tjelesno oštećenje, doplatak za pomoć i njegu, naknade plaće iz članka 52. stavka 1. t. 1. i 2. Zakona o mirovinskom i invalidskom osiguranju koje osigurava i isplaćuje Republički fond mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika Hrvatske (članak 54. i 55.) i naknade plaće za vrijeme prekvalifikacije i dokvalifikacije (članak 52. stavak 1. i 3.)."

Osporavana odredba članka 6. Zakona o usklađenju propisuje:

"Od 1. siječnja 1997. odredbe članka 30., 42., 47. i 48. stavka 7. Zakona o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne novine", broj 53/91) prestaju se primjenjivati na postupak usklađivanja mirovina i drugih novčanih primanja, osim na usklađivanja prema odredbi članka 1. i članka 4. ovog Zakona, a u odredbi članka 30a. Zakona o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja brišu se riječi: "i za usklađivanje mirovina u smislu članka 30. ovog Zakona".

Danom stupanja na snagu ovog Zakona prestaju važiti odredbe članaka 121., 123. i 182. Zakona o mirovinskom i invalidskom osiguranju ("Narodne novine", broj 26/83, 5/86, 42/87, 43/89, 57/89, 40/90, 9/91, 26/93, 44/94 i 59/96).

Danom stupanja na snagu ovog Zakona prestaje važiti odredba članka 39. Zakona o mirovinskom i invalidskom osiguranju individualnih poljoprivrednika ("Narodne novine", broj 26/83, 49/83, 57/83, 47/86, 40/90, 26/93 i 96/93)."

U tijeku ustavnosudskog postupka, nakon pokretanja postupka ocjene ustavnosti osporenih odredbi, prema zaključku sjednice Suda određen je stalni sudski vještak za financijsku struku mr. Ivan Tkalec. Vještaku je označen ovaj predmet vještačenja: 1. Utvrditi kretanje mirovina prema kretanju prosječnih netto plaća u Republici Hrvatskoj u razdoblju 1993. do kraja 1997. godine, prema odredbama Zakona o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne novine", broj 53/91); 2. Utvrditi kretanje mirovina prema uredbama kojima je utvrđena masa sredstava za mirovine i osporavanom Zakonu o usklađivanju mirovina ("Narodne novine", broj 20/97); 3. Utvrditi razliku mirovina utvrđenih pod 1. i 2. zadatka; 4. Utvrditi kretanje mirovina uz primjenu podataka o troškovima života za isto razdoblje; 5. Iskazati utjecaj primijenjenog usklađivanja mirovina prema kretanju troškova života u odnosu na kretanje netto plaća; 6. Utvrditi jesu li mirovine (osnovice) za umirovljenike koji su umirovljeni nakon 1. siječnja 1994. godine povoljnije u odnosu na umirovljenike koji su ranije umirovljeni (navodno razlike i do 40%) te koji su razlozi tih razlika.

Nakon što je imenovani vještak dostavio svoj nalaz i mišljenje, predsjednik Ustavnog suda, na temelju Zaključka Suda, sazvao je javnu raspravu o tom nalazu i mišljenju. Nalaz sudskog vještaka dostavljen je prethodno na izjašnjavanje predlagateljima, zatim Hrvatskom državnom saboru, Vladi Republike Hrvatske, Ministarstvu rada i socijalne skrbi i Republičkom fondu mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika Hrvatske (u daljnjem tekstu - Mirovinski fond). Većina imenovanih izjasnila se prije održane javne rasprave o nalazu i mišljenju vještaka.

Javnoj raspravi, održanoj dana 29. travnja 1998. godine, pristupili su svi pozvani, kao i predstavnik Ministarstva financija, osim predstavnika Hrvatskoga državnog sabora i Ministarstva rada i socijalne skrbi Republike Hrvatske. Nazočni su usmeno tijekom rasprave davali svoja mišljenja na nalaz stalnog sudskog vještaka mr. Ivana Tkaleca. Nalaz vještaka je od strane sudionika javne rasprave ocijenjen korektnim.

Nakon održane javne rasprave Republički fond mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika Hrvatske dostavio je očitovanje u kojem se tvrdi da je usklađivanje mirovina u razdoblju prije 1. veljače 1995. riješeno odlukom (rješenjem) Ustavnog suda Republike Hrvatske od 29. travnja 1997. ("Narodne novine", broj 48/97) kojom je postupak za ocjenu ustavnosti uredbi Vlade Republike Hrvatske o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina obustavljen.

Nadalje se navodi u očitovanju da je sadašnji važeći mirovinski sustav generacijske solidarnosti narušen, jer je za njegovo daljnje održavanje potrebno postojanje određenih uvjeta koji su narušeni, između ostalog, nesrazmjernim porastom broja umirovljenika i istodobnim smanjenjem broja osiguranika. Ističe se i pravo zakonodavca da mijenja dosadašnji mirovinski sustav.

Nakon provedenog ustavnosudskog postupka Ustavni sud je utvrdio slijedeće:

Ustav Republike Hrvatske uređuje temelje gospodarskog, socijalnog i demokratskog poretka u Republici Hrvatskoj.

Mirovinski sustav, u koji spada i osporavni zakon, još nije usklađen s Ustavom (primjerice - u pojedinim odredbama zakona i podzakonskih akata nalaze se pravni instituti i pravni pojmovi koji ne postoje u hrvatskom pozitivno-pravnom sustavu).

Ustavni zakon za provedbu Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 34/92 - pročišćeni tekst, 91/92, 62/93, 50/94 i 105/95, 110/96) u odredbi članka 4. propisuje da se zakoni, drugi propisi i opći akti moraju uskladiti s Ustavom najkasnije do 31. prosinca 1997. godine.

Ova odredba Ustavnog zakona obvezivala je zakonodavca da cjelokupni mirovinski sustav, u koji spada i osporavani zakon, uskladi s Ustavom do 31. prosinca 1997. godine kao krajnjim rokom.

Zakonodavac nije, sukladno izričitoj odredbi Ustavnog zakona, uskladio u ovom slučaju zakonodavnu materiju iz područja mirovinskog osiguranja s Ustavom Republike Hrvatske.

Republika Hrvatska je u svoj pravni sustav preuzela i zakon o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne novine", broj 53/91). Prema tom zakonu, kao i Zakonu o mirovinskom i invalidskom osiguranju, mirovine i druga novčana primanja redovito se usklađuju s kretanjem plaća svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj. Ovi propisi bili su na snazi sve do 31. prosinca 1996. godine, tj. do stupanja na snagu Zakona o usklađivanju mirovina.

Nije u pravu Republički fond mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika Hrvatske kada tvrdi da je o razdoblju i pravu umirovljenika na usklađivanje mirovina prije 1. veljače 1995. godine odlučeno rješenjem Ustavnog suda od 29. travnja 1997., broj: U-II-394/1993 i dr. ("Narodne novine", broj 48/97) kojim je obustavljen postupak ocjene ustavnosti propisa koji su bili predmet tog rješenja. Naime, propisi koji su bili predmetom ocjene prestali su važiti. Po članku 27. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91), Ustavni sud dužan je zbog prestanka važenja propisa obustaviti postupak ocjene suglasnosti tih propisa s Ustavom. Međutim, rješenjem o obustavi postupka ne daje se ocjena ustavnosti propisa koji je bio predmet osporavanja. Stoga Ustavni sud nije navedenim rješenjem o obustavi postupka ocijenio suglasnost tih tada osporavanih propisa s Ustavom, pa ni glede pitanja da li su za odnosno razdoblje mirovine bile zakonito usklađivane, jer to nakon prestanka važenja tada osporenih propisa nije u odnosu na te osporene propise, više bio ovlašten odlučivati.

Naprotiv, kada je u osporenom Zakonu o usklađivanju to isto pitanje postalo, na osnovi podnijetih prijedloga za ocjenu ustavnosti predmetom rasprave i odlučivanja, Ustavni sud je ovlašten i dužan ocijeniti i utjecaj ustavnosti osporenog Zakona za to razdoblje.

Dakle, uredbe Vlade Republike Hrvatske o usklađivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina ("Narodne novine", broj 93/93 do 91/94) - nisu izričito ni prešutno stavile izvan snage spomenute propise o usklađivanju mirovina.

Mirovinski fond nije redovno usklađivao mirovine, pravdajući se ograničenjima iz navedenih Uredbi, odnosno nedostatkom sredstava. Tako je postupljeno prije, za vrijeme važenja, a i nakon prestanka važenja Uredbi.

Pri pokretanju postupka ocjene ustavnosti osporavanoga Zakona, Ustavni sud smatrao je upitnim da li okolnost što je Vlada Republike Hrvatske za izvjesno vrijeme ograničila masu sredstava za isplatu mirovina (ne dirajući pri tome propise o redovnom usklađivanju mirovina) znači da umirovljenici nemaju pravo, odnosno da su izgubili pravo na usklađivanje mirovina i za to razdoblje. Naime, Sud je osnovano posumnjao da je prestankom važenja Uredbi Vlade ostala neizvršena obveza nadležnih tijela da provedu usklađivanja (a zatim i iznađu način obeštećenja umirovljenika) za sve vrijeme dok su bili na snazi propisi o usklađivanju mirovina s kretanjima plaća svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj što dovodi do povrede načela navedenih u članku 3. Ustava - kao vladavine prava i socijalne pravde.

Prilikom ocjene ustavnosti osporenog zakona Ustavni sud ne smatra upitnim ovlast zakonodavca da u skladu s Ustavom i na zakonima propisani način odredi novi sustav mirovinskog i invalidskog osiguranja. Međutim, u pogledu osporavanog Zakona zadire se u prava umirovljenika koji su umirovljeni po drugom sustavu obračuna mirovina, koji je bio cjelina s obzirom na obveze i prava umirovljenika i koji je bio na snazi za cijelo vrijeme važenja uredbi i odluka koje su ograničavale iznos mirovina te u tom kontekstu Ustavni sud utvrđuje neustavnim i odredbu članka 3. Zakona o usklađivanju.

Ustavni sud također drži neupitnim pravo zakonodavca da razinu gospodarskih i socijalnih prava sadržanih u Ustavu (a koja nisu apsolutna) uređuje u skladu s gospodarskim mogućnostima države, ali korištenjem tog prava ne mogu biti dovedena u pitanje temeljna ustavna prava i načela (jednakost, socijalna pravda i vladavina prava).

Stoga Ustavni sud ocjenjuje osnovanim navode predlagatelja da je donošenjem osporavanog Zakona o usklađivanju zakonodavac privremeno stanje, nastalo ranije osporavanim uredbama Vlade Republike Hrvatske i odlukama Mirovinskog fonda, pretvorio u trajno s negativnim posljedicama na visinu mirovina, u prvom redu sadašnjih umirovljenika, bez mogućnosti ispravljanja štete koju su oni pretrpjeli ograničenjima iz ranije osporavanih uredbi i odluka. Pri tome je za donošenje odluke o suglasnosti osporenih odredbi sa Ustavom smatrao bitnim to što se zakonskim rješenjem iz osporavanog Zakona socijalni status umirovljenika izmijenio do takvih razmjera da upravo stoga dolazi do socijalne nejednakosti građana.

Upravo zbog toga su osporavane odredbe Zakona o usklađivanju suprotne temeljnim odredbama Ustava navedenim u članku 3. Ustava Republike Hrvatske, kao jamstva jednakosti, socijalne pravde i vladavine prava i članka 5. Ustava koji određuje da zakoni moraju biti suglasni s Ustavom.

Na održanoj javnoj raspravi o nalazu i mišljenju stalnog sudskog vještaka mr. Ivana Tkaleca nisu izneseni relevantni prigovori, dapače ocijenjen je kao korektan (pri čemu se ne mogu isključiti izvjesna odstupanja u brojčanom iskazu, ali ona nisu od bitnog značenja za donošenje ove odluke). Nalaz se temelji na podacima Državnog zavoda za statistiku objavljenim u "Mjesečnom statističkom izvješću", a u svezi sa obračunatim mirovinama na podacima Republičkog fonda mirovinskog i invalidskog osiguranja Republike Hrvatske objavljenim u "Narodnim novinama".

Sud smatra utvrđenim da je zbog stanja nastalog djelovanjem ranije osporavanih Uredbi Vlade Republike Hrvatske i Odluka Mirovinskog fonda u svezi s njima te nakontoga primjenom osporavanih odredbi Zakona o usklađivanju, koji je onemogućio ispravljanje takvog stanja, došlo do nesrazmjera u iznosima mirovina između umirovljenika umirovljenih do 31. prosinca 1994. i nakon toga, tako da uz iste plaće ovi umirovljenici imaju znatno veće mirovine od ostalih umirovljenika.

Na temelju podataka vještačkog nalaza, kao i ostalih činjenica utvrđenih tijekom ustavnosudskog postupka, Ustavni sud je zaključio da su se pokazale utemeljene sumnje navedene u rješenju o pokretanju postupka ocjene ustavnosti osporenog zakona. U tijeku ustavnosudskog postupka utvrđeno je da su mirovine od srpnja 1993. do prosinca 1997. rasle gotovo dvostruko manje od plaća.

Nadalje je utvrđeno da mirovine (prosječne) u 1997. iznose oko polovine prosječne plaće, što ukazuje da je standard umirovljenika upola niži od životnog standarda zaposlenih sa prosječom plaćom te da prema odredbama osporavanog Zakona nema mogućnosti njegova poboljšanja.

Ustavni sud je na temelju iznijetog utvrdio da je prestankom važenja Uredbi Vlade ostala neizvršena obveza nadležnih tijela da provedu usklađivanje mirovina za vrijeme dok su bili na snazi propisi o usklađivanju s kretanjem plaća svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj, a što osporavane odredbe Zakona o usklađivanju nisu omogućile.

Stoga je Ustavni sud ocijenio da su naznačene odredbe osporenog Zakona suprotne načelima iz članaka 1., 3. , 5. i 14. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske (Republika Hrvatska je socijalna država; Socijalna pravda je jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske; U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom; svi su pred zakonom jednaki).

Zato je temeljem članka 21. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91) odlučeno kao u izreci.

Odluka o objavi temelji se na članku 20. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-283/1997
Zagreb, 12. svibnja 1998.