USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, odlučujući o zahtjevu Općine Žumberak, Kostanjevac za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj dana 31. ožujka 1998. godine, donio je

ODLUKU

I. Ukida se članak 9. Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj ("Narodne novine", broj 10/97) u dijelu koji glasi: "...Badovinci (...), Brašljevica (...), Brezovica Žumberačka (...), Bulići (...), Cvetišće, Dančulovići, Dojutrovica, Doljani Žumberački (...), Dragoševci, Dučići (...), Goleši Žumberački (...), Gudalji (...), Kamenci, Kašt, Keseri, Kuljaji, Kunčani (...), Liješće (...), Malinci (...), Pilatovci (...), Popovići Žumberački (...), Radatovići, Rajakovići (...), Sekulići (...), Šiljki (...).

II. Nastupanje pravnih učinaka ove odluke odgađa se do 31. prosinca 1998. godine.

III. Ova odluka objavit će se u "Narodnim novinama".

Općina Žumberak, Kostanjevac zastupana po načelniku mr. Dragi Žamariji, a ovaj po Petru Badovincu, odvjetniku iz Zagreba, podnijela je ovom Sudu, temeljem odredbe članka 13. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91 - nastavno: Ustavni zakon), zahtjev za ocjenu ustavnosti članka 9. Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj ("Narodne novine", broj 10/97).

Podnositelj zahtjeva smatra da je navedena odredba protivna Ustavu, jer su njome pojedina naselja izdvojena iz Općine Žumberak i Zagrebačke županije i pripojena Općini Ozalj odnosno Karlovačkoj županiji, a da za to nisu postojali razlozi, da je nastala promjena u suprotnosti sa voljom stanovništva izdvojenih naselja, čije mišljenje nitko nije zatražio, a da je neprihvatljiva i zbog toga što je regija sada podijeljena između dviju županija, te je, suprotno interesima stanovništva, došlo do nemogućnosti provedbe već donesenih planova i programa Općine Žumberak. Stoga predlaže ukidanje osporavane odredbe.

Predloženo je i donošenje rješenja o privremenoj obustavi provedbe osporavane odredbe do okončanja postupka pred ovim Sudom.

Osporena odredba glasi:

U sastavu Županije su sljedeći gradovi i općine u sastav kojih ulaze sljedeća naselja:

(. . .)

Badovinci, Belinsko Selo, Belošići, Boševci, Brašljevica, Bratovanci, Brezje Vivodinsko, Breznik, Brezovica Žumberačka, Budim Vivodinski, Bulići, Cerje Vivodinsko, Cvetišće, Dančulovići, Dojutrovica, Doljani Žumberački, Donji Lović, Donji Oštri, Dragoševci, Dučići, Durlinci, Dvorišće Ozaljsko, Dvorišće Vivodinsko, Ferenci, Fratrovci Ozaljski, Furjanići, Galezova Draga, Galin, Goleši Žumberački, Goli Vrh Ozaljski, Gorniki Vivodinski, Gornje Pokupje, Gornji Oštri Vrh Ozaljski, Gornji Lović, Goršćaki Ozaljski, Grandić Breg, Grdun, Gudalji, Hodinci, Hrastovica Vivodinska, Ilovac, Jaškovo, Kamenci, Kašt, Keseri, Kuljaji, Kunčani, Levkušje, Liješće, Lović Prekriški, Lukinić Draga, Lukšići Ozaljski, Mali Erjavec, Malinci, Novaki Ozaljski, Obrež Vivodinski, Ozalj, Pećarići, Petruš Vrh, Pilatovci, Podbrežje, Podgraj, Police Pirišće, Polje Ozaljsko, Popovići Žumberački, Požun, Radina Vas, Radatovići, Rajakovići, Rujevo, Sekulići, Slapno, Soldatići, Sršići, Stojavnica, Svetice, Svetičko Hrašće, Šiljki, Škaljevica, Tomašnica, Trešćerovac, Trg, Varaštovac, Veliki Erjavec, Vini Vrh, Vivodina, Vrbanska Draga, Vrh Ozaljski, Vrhovac, Vrhovački Sopot, Vrškovac, Vuketić, Vuksani, Zajačko Selo, Zaluka, Zorkovac na Kupi, Zorkovac Vivodinski, Zorkovac.

Zahtjev je osnovan.

Člankom 129. Ustava Republike Hrvatske određeno je da se područje jedinica lokalne samouprave - kotara, općine ili grada određuje zakonom, nakon što se prethodno pribavi mišljenje stanovnika tog područja.

Zakonom o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj ("Narodne novine", broj 90/92, 2/93, 10/94 i 29/94 - nastavno: Zakon iz 1992.) određena su područja jedinica lokalne samouprave i uprave, kao i postupak za promjenu tih područja.

Odredbom članka 9. navedenog Zakona propisano je da inicijativu za promjenu područja županije, grada ili općine mogu dati predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave po prethodno pribavljenom mišljenju stanovništva na području za koje se promjena traži.

Odredbom članka 10. istog Zakona određeno je da pravo predlaganja promjena područja grada odnosno općina imaju građani sa prebivalištem na tom području i to najmanje jedna trećina građana s prebivalištem na području za koje se promjena - izdvajanje, spajanje ili ukidanje - traži, time da su prethodno dužni pribaviti mišljenje predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave tog područja.

U slučaju kada inicijativa potječe od građana koji prebivaju na određenom području, predstavničko tijelo može zatražiti mišljenje stanovništva na području jedinice lokalne samouprave.

Prema članku 11. Zakona o prijedlozima za promjenu područja jedinica lokalne samouprave i uprave odlučuje Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske.

Odredbom članka 6. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi ("Narodne novine", broj 90/92, 94/93 i 117/93) propisano je i to da se područja općina, gradova i županija i promjene tih područja, uz druga važna pitanja, uređuju posebnim zakonom. Ta područja mogu se odrediti nakon što bude pribavljeno mišljenje stanovnika tog područja.

U konkretnom slučaju, nakon što su pribavljeni odgovori Vlade Republike Hrvatske, Zagrebačke i Karlovačke županije, te Sabora Republike Hrvatske, cjelovitom analizom dokumentacije u spisu predmeta i citiranih ustavnih i zakonskih odredaba, ovaj je Sud utvrdio slijedeće:

Zakonom iz 1992. sporna su naselja uvrštena u sastav Općine Žumberak i Zagrebačke županije. Na prethodno održanim zborovima građana mišljenje je stanovništva bilo izraženo pretežito u pravcu ostanka u sastavu Općine Ozalj odnosno Karlovačke županije. Zbog toga su, odmah po stupanju tog Zakona na snagu, 30. prosinca 1992. godine, uslijedili brojni prosvjedi dijela stanovništva, koji su se nastavili i tijekom idućih godina. Na taj je način potaknuta inicijativa Općinskog vijeća Ozalj i Županijske skupštine Karlovačke županije, koja je uslijedila tijekom 1995. i 1996. godine, u pravcu ponovnog uključivanja spornih naselja u sastav Općine Ozalj, a koja je dostavljena Vladi Republike Hrvatske odnosno Ministarstvu uprave. Zagrebačka županija, kao niti Općina Žumberak pri tom nisu konzultirane.

Prilikom koncipiranja novog prijedloga Zakona, kojeg je Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske izglasao 17. siječnja 1997. godine, predlagatelj Zakona - Vlada Republike Hrvatske - nije u prijedlogu mijenjala status spornih naselja, već je predloženo da ona i dalje ostanu u sastavu Zagrebačke županije. Na konačni prijedlog Zakona stavljeno je više od dvije stotine amandmana, između ostalih i amandman zastupnika Paseckog, kojim se traži izdvajanje spornih naselja iz sastava Zagrebačke županije i ponovno pripajanje Karlovačkoj. Ovaj je amandman Vlada prihvatila, te je tako postao sastavnim dijelom konačnog prijedloga Zakona, koji je kao takav izglasan i stupio na snagu 8. veljače 1997. godine.

Na temelju navedenih utvrđenja proizlazi slijedeće:

U konkretnom slučaju inicijativa za promjenu područja općina i županija, koju je, kroz amandman na konačni prijedlog Zakona iz 1997. izrazio zastupnik Pasecky, potaknuta je prosvjedima određenog broja građana sa prebivalištem na području za koje se traži izdvajanje.

Ovdje se, međutim, nije radilo o inicijativi koja bi i na formalan način iznijela i dokumentirala određen konzistentan stav zainteresiranih, već o izražavanju nezadovoljstva putem peticija, potpisanih lista i sl., koje su kroz duže vremensko razdoblje pristizale tijelima lokalne samouprave i uprave na području kojem bi se jedan dio stanovnika spornih naselja želio pripojiti, da bi sve rezultiralo i formalnim prijedlogom Vladi Republike Hrvatske, ali samo od strane tih jedinica lokalne samouprave i uprave kojima bi se sporno područje traženom promjenom trebalo pripojiti.

Mjerodavni Zakon iz 1992. daje legitimaciju za davanje ovakve inicijative predstavničkom tijelu one jedinice za koju se promjena traži uz prethodno pribavljeno mišljenje stanovništva (članak 9.), odnosno jednoj trećini stanovnika naselja za koja se promjena traži uz pribavljeno mišljenje predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave tog područja (članak 10. stavak 2. i 3.), dakle jedinice pod čijom se ingerencijom u datom momentu to stanovništvo odnosno naselja nalaze.

Iako se ovdje neosporno radi o promjeni područja i druge jedinice, one kojoj će se neko područje eventualno pripojiti, svakako bi bilo u suprotnosti sa načelom pravne sigurnosti i temeljnim principima pravne države kada bi pravni put za realizaciju ovakve inicijative počinjao od jedinice lokalne samouprave i uprave na području kojem se nešto pripaja, a ne od one na području iz kojeg se izdvaja i u čijem se sastavu sporna naselja u momentu pokretanja inicijative nalaze, te da pri tom čak nije potrebno zatražiti mišljenje predstavničkog tijela jedinice čijeg se teritorija predložena promjena tiče.

Namjera zakonodavca nedvojbeno nije bila da omogući ovakvo postupanje i to je izrazio kroz spomenutu odredbu članka 10. stavak 3. Zakona iz 1992., jer je propisao obvezu pribavljanja mišljenja predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave "tog područja", čime se upućuje na područje navedeno u stavku 1. istog članka, tj. ono na kojem građani imaju prebivalište. U konkretnom slučaju to je Općina Žumberak, a imajući u vidu da se promjena reflektira i na županijske granice, nije sukladno intenciji zakonodavca da se u provedbi željene promjene zaobiđe stajalište predstavničkog tijela županije čije bi se područje trebalo umanjiti.

Nadalje, glede načina pribavljanja mišljenja stanovništva, valja naglasiti da tek načelna obveza pribavljanja mišljenja koju sadrži članak 129. Ustava Republike Hrvatske nikako ne znači da je u skladu s Ustavom i zakonom temeljiti istupanje pred tijelima zakonodavne ili izvršne vlasti na saznanjima stečenim bilo kako i bilo kada.

Ustavne odredbe po svojoj prirodi jesu općenite i načelne, a odredba članka 129. stavak 1. Ustava propisuje samo opću pretpostavku za određivanje područja jedinica lokalne samouprave - pribavljanje mišljenja stanovništva. Pri tom nije izričito definiran način na koji to mišljenje treba biti pribavljeno, međutim, to niti nije uloga ustavnih odredaba.

Ustavne odredbe razrađuju se zakonom, te je u konkretnom slučaju mjerodavni zakon i utvrdio odgovarajuću proceduru. To što sam način na koji mišljenje treba biti izraženo zakonom nije preciziran, ne ostavlja prostora proizvoljnom postupanju i bez obzira na činjenicu da izraženo mišljenje, u načelu, ne obvezuje niti predlagača, niti zakonodavca.

Naime, obzirom na važnost pitanja, nedvojbeno je da se treba raditi o načinu koji će osigurati u najmanju ruku vjerodostojnost i objektivnost rezultata, a što onda podrazumijeva da postupak za pribavljanje mišljenja treba biti proveden u organizaciji ili uz suradnju jedinica lokalne samouprave i uprave, u prvom redu mjesnih odbora, da kao rezultat takvog postupanja trebaju proizići određeni vjerodostojni pokazatelji, te da iz njih treba biti vidljivo kada su i s kojom točno definiranom svrhom dobiveni. To je, naime, jedini način da se predlagatelj odnosno zakonodavac, unatoč tome što ih prezentirani rezultat u principu ne obvezuje, na temelju cjelovitog uvida u objektivne pokazatelje vezane uz određeni problem, opredijele kakvo će stajalište u odnosu na taj problem zauzeti.

U konkretnom slučaju predlagatelj Zakona iz 1997. bio je upoznat sa postojanjem niza inicijativa glede preustroja jedinica lokalne samouprave i uprave na području žumberačke regije, ali ih pri predlaganju nije uzeo u obzir. Neosporno, to nije niti bio dužan učiniti, međutim, što je značajno, ovdje je, kao i u kasnijem tijeku, prilikom prihvaćanja zastupničkog amandmana, na taj način izrazio stajalište, točnije rečeno - svoje tumačenje odredbe članka 129. stavak 1. Ustava, prema kojem je jedino što Ustav traži u ovakvom slučaju - formalno postojanje mišljenja u bilo kojem obliku, koje nikoga ni na što ne obvezuje. Ovako površno tumačenje ustavne odredbe od strane svih sudionika u donošenju osporavane zakonske odredbe uzrokom je njezine neustavnosti.

Obzirom na činjenicu koja više nego jasno proizlazi iz dokumentacije u spisu predmeta, da su mišljenja stanovnika pojedinih naselja s područja Žumberka, čak i unutar samih tih naselja, izrazito divergentna, nedvojbeno je da podnošenje amandmana na prijedlog Zakona posve suprotnog tom prijedlogu, mora biti čvrsto utemeljeno i argumentirano, te bi za takvu promjenu trebalo biti pribavljeno i mišljenje građana.

Ne ulazeći pri tom u motivaciju predlagatelja Zakona da prihvati amandman podnesen na način na kakav je to u konkretnom slučaju učinjeno, ovaj je Sud utvrdio da je cjelokupan postupak koji je prethodio promjeni područja Općine Žumberak, a koja je promjena ozakonjena osporavanim člankom 9. Zakona iz 1997., proveden suprotno odredbama članka 129. Ustava Republike Hrvatske, kao i odredbama članaka 9. i 10. Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj iz 1992., pa je slijedom toga osporavana odredba Zakona iz 1997. suprotna Ustavu Republike Hrvatske.

Zbog toga je, a na temelju odredaba članaka 125. i 126. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, te članka 21. stavak 1. Ustavnog zakona, donesena odluka kao u točki I. izreke.

Odluka o odgodi nastupa pravnih učinaka odluke (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 21. stavak 2. Ustavnog zakona.

Odluka o objavi (točka III. izreke) temelji se na odredbi članka 20. stavak 1. Ustavnog zakona.

Glede prijedloga podnositelja zahtjeva za donošenje rješenja o privremenoj obustavi provedbe osporavane zakonske odredbe, Sud taj prijedlog nije razmatrao, budući da je donio meritornu odluku.

Broj: U-I-103/1997
Zagreb, 31. ožujka 1998.