USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, odlučujući o prijedlogu Republičkog sindikata radnika HPT, za pokretanje postupka ocjene ustavnosti članka 16. stavka 1. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća, na sjednici održanoj dana 31. ožujka 1998. godine, donio je slijedeće

RJEŠENJE

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti odredaba članka 16. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća ("Narodne novine", broj 42/90 i 109/93) s Ustavom Republike Hrvatske.

II. Ovo rješenje objavit će se u "Narodnim novinama".

Republički sindikat radnika HPT, zastupan po predsjedniku Jadranku Veharu, podnio je prijedlog za pokretanje postupka ocjene ustavnosti Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća ("Narodne novine", broj 42/90 i 109/93), posebno članka 16. stavka 1. toga Zakona, u kojem je propisano:

"Radi zaštite vitalnih interesa društvene zajednice, drugih poduzeća ili građana određenog područja, u slučaju štrajka u Hrvatskom PT-u, ministar pomorstva, prometa i veza, rješenjem će utvrditi nužan obujam funkcioniranja PT prometa.

Radnici koji obnašaju poslove i zadatke nužne za izvršenje rješenja iz stavka 1. ovoga članka dužni su za vrijeme štrajka obnašati utvrđene naloge.

Direktor je dužan u skladu s rješenjem iz stavka 1. ovoga članka nalogom odrediti radnike koji će raditi na obnašanju poslova i zadataka nužnih za izvršenje rješenja iz stavka 1. ovoga članka.

Radniku iz stavka 3. ovoga članka koji ne obnaša nalog direktora prestaje radni odnos."

Predlagatelj smatra da je ustavno sporan način na koji je Zakonom pravo na štrajk ograničeno. Navodi da je nesporno HPT javna služba u kojoj se može ograničiti pravo na štrajk, ali samo ako je udovoljeno kriteriju iz članka 60. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske, dakle, ako je to posebnim zakonom predviđeno i u okviru ograničenja što ih daje Ustav, kao i da se prema Ustavu, slobode i prava mogu ograničiti samo da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi, pravni poredak, javni moral i zdravlje. Stoga da se spornom odredbom kojom se ograničava pravo na štrajk zaposlenicima HPT, krši ustavno pravo zaposlenika na štrajk zajamčeno člankom 60. stavkom 1. Ustava.

Ukazuje da Zakonom nije niti okvirno određeno što predstavlja vitalni interes određenih subjekata, a također, da nije unaprijed utvrđeno što se smatra nužnim obujmom funkcioniranja PT prometa, već je to prepušteno nadležnom ministru koji iste slobodno određuje, bez Zakonom utvrđenih kriterija kojima bi se ispunila svrha donošenja osporene odredbe. Ističe da se pri donošenju rješenja o najnužnijem obujmu funkcioniranja PT prometa, ministar ne mora savjetovati ni sa poslodavcem, ni sa sindikatom, ni sa zaposleničkim vijećem, iako se time direktno zadire u interes i prava zaposlenika HPT-a. Ističe da protiv rješenja ministra nije dopušten nikakav pravni lijek.

Smatra da se predmetnom odredbom krše odredbe članka 60. Ustava Republike Hrvatske, koje glase:

"Jamči se pravo na štrajk.

U oružanim snagama, redarstvu, državnoj upravi i javnim službama određenima zakonom može se ograničiti pravo na štrajk."

Također smatra da se osporenom odredbom krši i Europska konvencija o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, kao i Konvencija međunarodne organizacije rada, koje čine dio unutrašnjeg prava Republike Hrvatske, što da predstavlja i povredu načela vladavine prava, kao temeljne vrednote ustavnog poretka iz članka 3. Ustava Republike Hrvatske.

Predlaže Sudu da pokrene postupak ocjene ustavnosti Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća te taj Zakon poništi.

Prijedlog je osnovan.

Sud ocjenjuje da nije sporno da su Hrvatska pošta i telekomunikacije javna služba u smislu članka 60. stavka 2. Ustava, u kojem je propisano da se u javnim službama pravo na štrajk može ograničiti zakonom.

Međutim, Zakon o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća takva ograničenja definira kao zaštitu vitalnih interesa društvene zajednice, drugih poduzeća ili građana određenog područja, a ovlaštenje za određivanje nužnog obujma funkcioniranja PT prometa za ostvarivanje te zaštite daje ministru pomorstva, prometa i veza.

Ministar bi, dakle, bio ograničen u svojem rješenju samo na način da odredi nužni obujam funkcioniranja PT prometa radi zaštite vitalnih interesa društvene zajednice, drugih poduzeća ili građana određenog područja.

Istovremeno, ne određuje se ni okvirno, ni primjerice koji bi to vitalni interesi države, drugih poduzeća ili građana određenog područja mogli biti.

Također, pri donošenju svoje odluke, ministar se ni s kim ne mora savjetovati, dakle, u donošenju svojeg rješenja potpuno je autonoman te sam određuje i vitalne interese i nužan obujam funkcioniranja PT prometa potrebnog za zaštitu tih interesa.

Protiv rješenja ministra nije izrijekom propisan nikakav pravni lijek, pa je jedino moguće zaključiti da bi se protiv tog rješenja mogao pokrenuti upravni spor temeljem odredbe članka 66. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 53/91, 9/92 i 77/92), ako se radi o pojedinačnom aktu, ili bi se moglo predložiti pokretanje postupka za ocjenu zakonitosti odnosno ustavnosti te odluke pred Ustavnim sudom ukoliko je to rješenje propis. Zbog prirode stvari (kratkoća vremena) teško je pretpostaviti da bi, bilo jedan, bilo drugi pravni lijek mogao biti učinkovit, odnosno da bi sudska odluka bila donesena prije početka štrajka.

U postupak donošenja rješenja nisu uključeni ni poslodavac, ni sindikati, dakle, u potpunosti je otklonjena mogućnost njihovog utjecaja na ocjenu o potrebnom obujmu nužnog funkcioniranja PT prometa radi zaštite vitalnih interesa društvene zajednice i drugih.

Na takav način propisanog ovlaštenja ministra, smatramo, nije ostvarena ustavna odrednica da se štrajk u javnim službama može ograničiti zakonom. Naime, iz osporene odredbe proizlazi da će štrajk, prema svojoj ocjeni o potrebi zaštite neodređenih vitalnih interesa društvene zajednice i drugih, ograničiti ministar. Dakle, ministar će procijeniti i koji su to vitalni interesi i koja je količina PT prometa potrebna radi zaštite vitalnih interesa, bez da su zakonom, pa makar i samo okvirno ili primjerice navedeni slučajevi za koje bi se moglo smatrati da predstavljaju vitalne interese društvene zajednice, drugih poduzeća ili građana određenog područja. Zakonom bi se trebali propisati uvjeti za ograničenje prava na štrajk, ali ti uvjeti ni u kojem slučaju ne bi smjeli značajno ograničiti ili čak potpuno onemogućiti to pravo. Pravo na štrajk je ustavno pravo i ono se može zakonom ograničiti samo na način i u mjeri u kojoj se mogu ograničavati i druga ustavna prava, zbog čega i granicu tog ograničavanja treba potražiti u Ustavu i to upravo u njegovom članku 16., gdje propisuje da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Stoga postoji osnovana sumnja da ovlaštenje ministra u smislu osporene odredbe, nije u suglasnosti ni s odredbom članka 16. Ustava.

Sud nalazi potrebnim ovdje navesti i mjerodavne odredbe međunarodnog prava. Tako Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (1966.), u članku 22. kaže:

"1. Svatko ima pravo na slobodu udruživanja s drugima, uključujući pravo osnivati sindikate ili im pristupiti radi zaštite svojih interesa.

2. Nikakva ograničenja ne mogu se postaviti vršenju toga prava, osim onih koja su propisana zakonom i koja su potrebna u demokratskom društvu u interesu državne sigurnosti, ili javne sigurnosti, javnog poretka ili morala, ili zaštite prava i sloboda drugih. Ovaj članak ne priječi da se članovima oružanih snaga i redarstva nametnu zakonita ograničenja vršenja tog prava.

3. Ništa u ovom članku ne ovlašćuje državne stranke Konvencije Međunarodne organizacije rada od 1948. o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštiti prava na udruživanje da poduzmu zakonodavne mjere koje bi bile na štetu jamstva te Konvencije ili da primijene zakon na način koji bi bio na štetu tih jamstava."

Nadalje, odredbe članka 11. (Europske) Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (1950.), koje glase:

"1. Svatko ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja s drugima, uključujući pravo osnivati sindikate ili im pristupati radi zaštite svojih interesa.

2. Ne mogu se postavljati nikakva ograničenja ostvarivanju tih prava, osim onih koja su propisana zakonom i koja su u demokratskom društvu nužna radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprečavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih. Ovaj članak ne zabranjuje da se nameću zakonska ograničenja u ostvarivanju tih prava pripadnicima oružanih snaga, policije ili državne uprave."

Konačno i odredbe članka 8. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (1966.), koje glase:

"1. Države ugovornice ovoga Pakta obvezuju se osigurati:

a) pravo svakoga da, radi unapređenja i zaštite svojih ekonomskih i socijalnih interesa, osniva sindikate i stupa u sindikat po svojem izboru, zavisno jedino od pravila odnosne organizacije. Tom se pravu ne mogu postavljati nikakva ograničenja osim onih koja su propisana zakonom i koja su potrebna u demokratskom društvu u interesu državne sigurnosti ili javnog poretka ili za zaštitu prava i sloboda drugih;

b) pravo sindikata da osnivaju nacionalne federacije ili konfederacije i pravo ovih da osnivaju međunarodne sindikalne organizacije ili da stupe u njih;

c) pravo sindikata da djeluju slobodno i jedino ograničenja koja propisuju zakoni i koja su potrebna u demokratskom društvu u interesu državne sigurnosti ili javnog poretka, ili za zaštitu prava i sloboda drugih;

d) pravo na štrajk uz uvjet da bude vršeno u skladu sa zakonima odnosne zemlje.

2. Ovaj članak ne sprečava da se nametnu zakonska ograničenja vršenja tih prava od strane članova oružanih snaga, redarstva ili državne uprave.

3. Ništa u ovom članku ne ovlašćuje države ugovornice Konvencije Međunarodne organizacije rada od godine 1948. o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštiti prava na udruživanje da poduzmu zakonodavne mjere koje bi bile na štetu jamstva iz te Konvencije ili da primijene zakone na način koji bi bio na štetu tih jamstava".

Sud ocjenjuje da postoji osnovana sumnja da osporena odredba članka 16. stavka 1. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća nije u skladu ni s odredbama članka 11. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, zatim s odredbama članka 8. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima te odredbama članka 22. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. Spomenute odredbe su dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske i po svojoj su pravnoj snazi iznad zakona u smislu odredbe članka 134. Ustava. Iz njihovog sadržaja, u bitnom proizlazi da se sindikalna prava, pa i pravo na štrajk, mogu ograničavati samo zakonom radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda i zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih, uz istovremenu nemogućnost da se poduzimaju i zakonodavne mjere koje bi bile na štetu jamstava iz Konvencije Međunarodne organizacije rada iz 1948. godine, o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštiti prava na udruživanje, a potrebno je osigurati ostvarivanje prava na štrajk u skladu sa zakonima uz mogućnost zakonskog ograničenja za oružane snage, redarstvo i državnu upravu.

Nesuglasnost odredbe članka 16. stavka 1. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća s navedenim odredbama međunarodnog prava, predstavljala bi i povredu načela vladavine prava iz članka 3. Ustava, kao temeljne vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske.

S obzirom da su u stavcima 2., 3. i 4. članka 16. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća propisane dužnosti i posljedice nepostupanja po rješenju ministra, one moraju slijediti pravnu sudbinu odredbe stavka 1. članka 16. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća, zbog čega je i glede njih valjalo pokrenuti postupak ocjene ustavnosti.

Stoga je, temeljem odredbe članka 45. stavka 1. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/94), odlučeno kao u točki I. izreke ove odluke.

Odluka o objavi ovog rješenja temelji se na odredbi članka 45. stavka 3. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske.

Broj: U-I-262/1998
Zagreb, 31. ožujka 1998.