USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu predsjednik Jadranko Crnić, te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj dana 25. ožujka 1998. godine donio je

RJEŠENJE

1. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti članka 17. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pretvorbi društvenih poduzeća ("Narodne novine", broj 83/92).

2. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti članka 16. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pretvorbi društvenih poduzeća ("Narodne novine", broj 83/92).

3. Ovo rješenje će se objaviti u "Narodnim novinama".

1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom zakonskih odredbi označenih u izreci su podnijeli odvjetnik Ratko Žurić iz Zagreba, Gundulićeva 63 i Zagrebačka štedionica d.d. Zagreb, Divka Budaka 1, zastupana po odvjetniku Ratku Žuriću.

Člankom 16. u izreci navedenog Zakona je u Zakonu o pretvorbi društvenih poduzeća ("Narodne novine", broj 19/92, u daljnjem tekstu: Zakon o pretvorbi) iza članka 45. dodan novi članak 45a. koji glasi:

"Agencija je ovlaštena provesti kontrolu provođenja pretvorbe nakon izdavanja suglasnosti iz članka 12., odnosno nakon izdavanja potvrde iz članka 13. ovoga Zakona.

Ako se kontrolom iz prethodnog stavka utvrdi da se pretvorba obavlja protivno izdanoj suglasnosti i odredbama ovoga Zakona, Agencija će zaustaviti daljnji postupak, poništiti provedene radnje koje su suprotne ovome Zakonu i izdatoj suglasnosti i utvrditi rok za otklanjanje nepravilnosti.

Ukoliko poduzeće ne postupi po nalozima Agencije, Agencija će poništiti rješenje o izdatoj suglasnosti.

Ako nastupe okolnosti iz stavka 2. ovoga članka odluku o pretvorbi donosi Agencija."

Člankom 17. istog Zakona je u članku 46. Zakona o pretvorbi dodan novi stavak 2. koji glasi:

"Agencija Republike Hrvatske i drugi ovlašteni državni organi nakon obavijesti suda o upisu društva na temelju ovoga Zakona ovlašteni su provesti kontrolu izvršene pretvorbe."

Agencija koja se spominje u tekstu osporenih zakonskih odredbi bila je ustrojena Zakonom o Agenciji Republike Hrvatske za restrukturiranje i razvoj ("Narodne novine", broj 29/91 - pročišćeni tekst). Taj zakon je prestao važiti stupanjem na snagu Zakona o Hrvatskom fondu za privatizaciju ("Narodne novine", broj 84/92, 70/93, 76/93, 19/94, 52/94 i 87/96), koji je stupio na snagu osmog dana od objave u "Narodnim novinama", broj 84 od 4. prosinca 1992. godine.

Kako je člankom 19. ovoga Zakona utvrđeno da se danom njegovog stupanja na snagu u Zakonu o pretvorbi riječi "Agencija Republike Hrvatske za restrukturiranje i razvoj" zamjenjuju riječima "Hrvatski fond za privatizaciju", u daljnjem tekstu rabit će se taj izraz, odnosno skraćeno Fond.

Predlagatelji smatraju da su citirane zakonske odredbe nesuglasne odredbama Ustava kojima su vladavina prava te nepovredivost vlasništva utvrđene kao najviše vrednote ustavnog poretka (članak 3.), kao i odredaba iz članaka 19., 48., 49. i 50. Ustava. Osim neustavnosti, predlagatelji ističu i protivnost osporenih odredbi s odredbama drugih zakona, i to: člancima 2., 4., 11a. i 12. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj 53/91), članku 66. Zakona o trgovačkim društvima ("Narodne novine", broj 111/93) te odredbama Zakona o sudskom registru ("Narodne novine", broj 1/95 i 57/96).

Razlozi osporavanja predlagatelja u bitnome se mogu sažeti na slijedeće tvrdnje:

Osporenim člankom 45a. Zakona o pretvorbi dana je ovlast Fondu da provodi kontrolu za vrijeme provođenja pretvorbe, a stavkom 2. članka 46. istog Zakona dana je ovlast Fondu i drugim državnim organima da provode kontrolu nakon provedene pretvorbe.

Neustavnom i nezakonitom smatraju predlagatelji mogućnost Fonda da u istom upravnom postupku poništava svoje rješenje o davanju suglasnoti na pretvorbu iako je ono u međuvremenu postalo konačno i pravomoćno, jer se uvodi posebni postupak i posebni pravni lijek obnavljanja postupka. To je protivno, ističu predlagatelji, načelima konačnosti i pravomoćnosti upravnog postupka, koja načela zastupaju i osiguravaju pravnu sigurnost, a time i vladavinu prava.

Pravnu nesigurnost u gospodarskom životu te povrede osnovnih prava i sloboda građana, navode dalje predlagatelji, izaziva ovlast i pravo Fonda da i nakon upisa pretvorbe u sudski registar ne samo poništi svoje vlastito rješenje o pretvorbi, nego i da prenese pretvoreno poduzeće u svoju vlastitu imovinu i nakon toga ga proda.

Sve to Fond može činiti bez obzira na činjenice da je pretvorba već izvršena, da je novonastali pravni subjekt s poznatim vlasnikom upisan u sudski registar, a treće savjesne osobe, pouzdavajući se u načelo povjerenja i sigurnosti, kupile dionice tog subjekta na tržištu i upisale se u knjigu dioničara. Na taj način, smatraju predlagatelji, povređuje se ustavno pravo vlasništva, te prava stečena ulaganjem kapitala.

Stoga predlagatelji predlažu pokretanje ustavnosudskog postupka i ukidanje osporenih zakonskih odredbi.

2. U skladu sa člankom 39. stavkom 1. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/94), a u svezi s člankom 16. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91), prijedlozi su dostavljeni Ministarstvu privatizacije Republike Hrvatske i Hrvatskom fondu za privatizaciju radi očitovanja na navode predlagatelja, kao i Hrvatskom državnom saboru, koji nije odgovorio na prijedloge.

Prema mišljenju Ministarstva privatizacije, predlagatelji pogrešno prikazuju i tumače institut kontrole provođenja pretvorbe, te je u svom očitovanju razlagalo pokretanje postupka kontrole, predmet kontrole i cilj toga postupka. Tako se navodi da Fond postupak pokreće u svim slučajevima kada ima saznanja da su učinjene kakve nepravilnosti odnosno nezakonitosti u pretvorbi. Ovisno o trenutku saznanja primjenjuju se odredbe članka 16. ili 17. osporenog Zakona.

Negira se, dalje, da je predmet kontrole pravomoćno i konačno rješenje o davanju suglasnosti na pretvorbu, već je to postupanje po tom rješenju, a sukladno Zakonu o pretvorbi i izdanoj suglasnosti. Svrha te kontrole je otklanjanje utvrđenih nepravilnosti i nezakonitosti, te ukoliko se pokaže da su utvrđene nepravilnosti po svojoj prirodi takve da ih je nemoguće otkloniti odnosno ako pravni subjekt odbije iste otkloniti, donosi se rješenje o poništenju rješenja o davanju suglasnosti. U suprotnom bi se, smatra Ministarstvo, ozakonile u postupku kontrole utvrđene nezakonitosti.

Glede navoda predlagatelja o postojanju pravne nesigurnosti poništenjem navedenog rješenja, Ministarstvo je istaklo da je to rješenje upravni akt protiv kojega je osigurana pravna zaštita, a oštećeni imaju pravo na naknadu štete. Stoga Ministarstvo smatra da Fond u svojim ovlastima provedbe, ne tumačenja, Zakona o pretvorbi, postupajući po odredbama toga Zakona o kontroli pretvorbe, pravilno izvršava svoju obvezu glede neposredne primjene Zakona.

Hrvatski fond za privatizaciju, odnosno Fond, kao i Ministarstvo privatizacije, mišljenja je da predmet kontrole nije pravomoćno i konačno rješenje o davanju suglasnosti, već radnje koje treba provesti sukladno tom rješenju i Zakonu o pretvorbi. Navodima o broju učinjenih kontrola suglasno osporenim odredbama, Fond u svom očitovanju ukazuje na svrhu navedene kontrole - otklanjanje nepravilnosti i nezakonitosti u tom postupku, a da je do poništavanja pretvorbe dolazilo samo kada se radilo o plaćanju dionica sredstvima tvrtke i kada se radilo o fiktivnim dokapitalizacijama. Istaknuti su i instituti pravne zaštite koji postoje protiv akata donesenih u postupku kontrole.

3. Nakon razmatranja navoda predlagatelja, Ministarstva privatizacije i Fonda, te analize odredbi Zakona o pretvorbi, posebice osporenih, Ustavni sud je ocijenio kako prijedlozi glede neustavnosti članka 45a. toga Zakona, odnosno članka 16. u izreci navedenog Zakona, nisu osnovani, dok se osnovano dovodi u pitanje ustavnost odredbe članka 17. toga Zakona, odnosno članka 46. stavak 2. Zakona o pretvorbi.

Glede odredbi osporenog članka 45a. Zakona o pretvorbi Ustavni sud smatra da iste nisu neustavne u smislu navoda predlagatelja, jer propisana kontrola zakonitosti i pravilnosti postupka pretvorbe za vrijeme njenog trajanja ne bi izlazila iz okvira ovlasti i prava koje Fond ima po Zakonu o pretvorbi i Zakonu o Hrvatskom fondu za privatizaciju.

Zakon o pretvorbi uređuje pretvorbu poduzeća s društvenim kapitalom u poduzeće kojem je određen vlasnik (članak 1. stavak 1.); poduzeće samostalno bira način pretvorbe, a Fond tu pretvorbu nadzire (članak 7. stavak 1. i 2.); odluku o pretvorbi donosi organ upravljanja poduzeća i dostavlja ju s odgovarajućom dokumentacijom Fondu (članci 10. i 11.). Ukoliko poduzeće ne obavi pretvorbu u roku koji je određen Zakonom o pretvorbi, odluku o pretvorbi donosi Fond (članak 9.).

Člankom 4. Zakona o Hrvatskom fondu za privatizaciju propisano je da Fond obavlja stručne i upravne poslove koji se odnose na pretvorbu društvenih poduzeća, kao i druge poslove utvrđene statutom Fonda i posebnim propisima, a u okviru obavljanja svoje djelatnosti, obavlja javna ovlaštenja određena zakonom i statutom (članak 3. stavak 2.).

Odredbe osporenog članka 45a. Zakona o pretvorbi ovlašćuju Fond na kontrolu postupka pretvorbe dok je pretvorba još u tijeku. Fond kontrolira pravilnost i zakonitost postupka koji slijedi nakon što je Fond izdavanjem suglasnosti odobrio provedbu pretvorbe poduzeća jer je utvrdio da se namjeravana pretvorba predlaže u skladu s uvjetima i na način propisan Zakonom o pretvorbi.

Ako Fond navedenom kontrolom utvrdi da se pretvorba obavlja protivno izdanoj suglasnosti i odredbama ovoga Zakona, Fond može zaustaviti daljnji pretvorbeni postupak, poništiti provedene radnje koje su suprotne Zakonu i izdatoj suglasnosti te odrediti rok za otklanjanje nepravilnosti. Ukoliko poduzeće ne postupi po nalozima Fonda, Fond će poništiti rješenje o izdatoj suglasnosti na provedbu pretvorbe. U slučaju nastupa ovih okolnosti, odluku o pretvorbi poduzeća donosi Fond.

Navedene ovlasti Fonda u skladu su i nastavljaju se na ovlasti koje Fond u postupku pretvorbe već ima prema članku 12. Zakona o pretvorbi, kojim je uređen postupak izdavanja suglasnosti na pretvorbu koja se odlukom o pretvorbi predlaže. Naime, Fond već u ocjeni pravilnosti i zakonitosti odluke o pretvorbi i druge potrebne dokumentacije utvrđuje da li poduzeće predlaže pretvorbu u skladu i na način propisan Zakonom ili ne. Na osnovi tih utvrđenja Fond donosi rješenje kojim odobrava pretvorbu (daje suglasnost), odnosno kojim zabranjuje provedbu predložene pretvorbe. I jedno i drugo rješenje se dostavlja poduzeću i nadležnom ministarstvu, a kako su ta rješenja konačna u upravnom postupku, pravna zaštita je osigurana pokretanjem upravnog spora pred Upravnim sudom Republike Hrvatske.

Osnovom navedenog Ustavni sud je ocijenio da su odredbe članka 45a. Zakona o pretvorbi suglasne odredbama Ustava kojima se jamči vladavina prava i nepovredivost vlasništva (članak 3.), zakonitost i sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti (članak 19.), pravo vlasništva (članak 48. stavak 1.), poduzetnička i tržišna sloboda (članak 49. i 50.).

Stoga je riješeno kao u točci 2. izreke.

4. Ocjenjujući ustavnost odredbe novog stavka 2. članka 46. Zakona o pretvorbi, Ustavni sud je utvrdio da ima osnove za sumnju u ustavnost odredbe koja ovlašćuje Fond, i druga državna tijela, da provede postupak kontrole pretvorbe na način kako je to propisano tom zakonskom odredbom.

Temeljem Zakona o pretvorbi Fond ima određene ovlasti u postupku nadzora i kontrole provedbe postupka pretvorbe, a odluke koje Fond u obavljanju tih poslova donosi moraju biti u skladu s tim Zakonom, kao i drugim propisima.

Odluke koje Fond tijekom pretvorbe donosi akti su tijela s javnim ovlastima, te imaju narav i snagu konačnog upravnog akta, protiv kojih se pravna zaštita može ostvarivati samo u postupku sudske kontrole zakonitosti tih akata, što je zajamčeno i člankom 19. stavak 2. Ustava.

Upravni akti se donose na način i po postupku koji je propisan Zakonom o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj 53/91), time da se po odredbama toga Zakona pojedina pitanja postupka za određenu upravnu oblast mogu posebnim zakonom urediti drugačije nego što su uređena ovim Zakonom, ako je to nužno za postupanje u toj upravnoj oblasti i nije protivno načelima toga Zakona (članak 2.). Nadalje je istim Zakonom propisano da se u upravnim oblastima za koje je zakonom propisan poseban postupak postupa po odredbama tog zakona, a po odredbama Zakona o općem upravnom postupku se postupa u svim pitanjima koja nisu uređena posebnim zakonom (članak 3.).

Već okončan upravni postupak može se suglasno odredbama Zakona o općem upravnom postupku obnoviti (Glava XV.), a propisana je i mogućnost poništavanja, ukidanja te mijenjanja konačnog, odnosno pravomoćnog upravnog akta ukoliko je povrijeđen zakon kao i u drugim slučajevima (Glava XVI.). To znači da je Fond i mimo osporene odredbe ovlašten, ako se steknu uvjeti iz navedenih dijelova Zakona o općem upravnom postupku, voditi odgovarajući postupak nakon pravomoćnosti odluke o pretvorbi.

I osporenom odredbom članka 46. Zakona o pretvorbi propisana je pravna osnova za intervenciju Fonda (i ne samo Fonda), u pretvorbu i nakon što je postupak pretvorbe već završen, upisan i objavljen, te je kao takav u pravnom prometu proizveo određene zakonom dopuštene pravne učinke, a sve radi "kontrole izvršene pretvorbe".

Tko su to "drugi ovlašteni državni organi", koji je domašaj riječi "kontrola", u kojem postupku i po kojim pravilima se ta kontrola provodi, tko ima pravo sudjelovati u tom postupku, do kada se taj postupak može pokrenuti, koja pravila valja eventualno supsidijarno primijeniti itd.

Bez odgovora na sva ova i druga neizrečena pitanja i dvojbe norma koja je po svom sadržaju i smislu nedorečena, a takva je za sada osporena, može dovesti do pravnog nereda i nezakonitosti. To stoga što je ostalo nejasno je li riječ o nekom novom postupku izvanrednog ukidanja odnosno poništavanja pravomoćnog upravnog akta pored slučajeva već propisanih Zakonom o općem upravnom postupku, ili je osporena norma samo upozorenje kako za Fond tako i za sve zainteresirane da se i nakon pravomoćnosti akta o pretvorbi taj akt može ukidati, mijenjati ili poništavati, ali s pretpostavkom primjene, jer drugačije nije propisano, odredbi Zakona o općem upravnom postupku.

U oba slučaja osporena norma nije odgovarajuća, jer propisivanjem ovlasti Fonda u svezi s pretvorbom na navedeni način, norma djeluje kao novi pravni institut, međutim, nejasnog domašaja, a bez konkretnog upućivanja na odgovarajuće odredbe Zakona o općem upravnom postupku, ona unosi zabunu i neizvjesnost u pravne odnose i pravni položaj zainteresiranih.

Stoga takva odredba ugrožava vladavinu prava, kao jednu od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava), a time i pravnu sigurnost sudionika ne samo postupka pretvorbe, već i onih koji su suglasno Zakonu o pretvorbi i drugim propisima uslijedili nakon pretvorbe.

Kako je Zakonom o pretvorbi propisano da poduzeće s društvenim kapitalom pretvorbom postaje poduzeće kojemu je određen i poznat vlasnik (članak 4.), realno je očekivati da će primjena osporene zakonske odredbe izazvati određene promjene u vlasničkopravnim, obveznopravnim te drugim pravnim odnosima nastalim pretvorbom i nakon pretvorbe.

Pravo vlasništva je ustavno pravo koje se jamči člankom 48. stavak 1. Ustava, a ono se može, kao i vlasnička prava, ograničiti ili oduzeti samo pod uvjetima koje je odredio Ustav (članak 50.).

S obzirom na izloženo, u nastavku postupka za ocjenu ustavnosti stavka 2. članka 46. Zakona o pretvorbi valja stoga ispitati je li tom odredbom zakonodavac prekoračio svoje ustavne ovlasti na samostalno uređivanje gospodarskih i pravnih odnosa (članak 2. stavak 4. al. 1. Ustava), a što bi kroz primjenu osporene zakonske odredbe moglo imati za posljedicu ugrožavanje navedenih ustavnih vrijednosti.

Iz tih razloga Ustavni sud je odlučio kao u točci 1. izreke.

5. Glede navoda predlagatelja o nesuglasnosti navedenih odredbi Zakona o pretvorbi s drugim zakonima istaknutima u prijedlogu, valja reći da Ustavni sud suglasno članku 125. Ustava nije nadležan odlučivati o međusobnoj usuglašenosti propisa iste pravne snage, osim ako bi iz te suprotnosti uslijedila povreda ustavnog načela vladavine prava iz članka 3. Ustava, a što u ovoj ustavnopravnoj stvari nije slučaj.

Objava ovog rješenja temelji se na članku 20. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-472/1996
U-I-26/1998
Zagreb, 25. ožujka 1998.