USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu ustanovnosti zakona, na sjednici Suda održanoj dana 4. ožujka 1998. godine, donio je sljedeće

RJEŠENJE

1. Obustavlja se postupak za ocjenu ustavnosti članaka 26., 27., 28. stavak 2. i 30. Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 1997. godinu ("Narodne novine", broj 111/96) te odredbi Zakona o izmjeni i dopuni Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 1997. godinu ("Narodne novine", broj 109/97).

2. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Narodne novine", broj 109/97).

3. Ovo rješenje će se objaviti u "Narodnim novinama".

1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredbi članka 30. Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 1997. godinu podnijeli su Samostalni sindikat energetike, kemije i nemetala Hrvatske, Savez samostalnih sindikata Hrvatske, te Grupa za ženska ljudska prava B.a.B.e., zastupane po punomoćnici Gordani Lukač-Koritnik, odvjetnici iz Zagreba, smatrajući da osporena zakonska odredba nije u skladu s ustavnim odredbama iz članaka 1., 3., 5., 14., 16., 55. stavak 1., 56. stavak 1., 62. i 91. Ustava Republike Hrvatske.

Nesuglasje osporene zakonske odredbe s Ustavom, prema tvrdnjama ovih predlagatelja, postoji stoga što se tom odredbom uređuje pitanje visine nadoknade plaće za korištenje porodnog i drugog dopusta, a koje pravo je već priznato i koristi se na način i pod pretpostavkama utvrđenima odredbama Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Narodne novine", broj 75/93, 55/96, 1/97 - proč. tekst i 109/97).

Ustavni sud Republike Hrvatske je prijedloge predlagatelja ocijenio osnovanim te je rješenjem broj U-I-55/1997, U-I-114/1997 i U-I-120/1997 od 26. ožujka 1997. godine ("Narodne novine", broj 41/97), pokrenuo postupak za ocjenu ustavnosti osporene zakonske odredbe.

Tijekom postupka podnijeti su i drugi prijedlozi za ocjenu ustavnosti odredbi osporenog Zakona o izvršavanju Državnog proračuna za 1997. godinu. Tako je Katica Abramović iz Zagreba, V. Ruždjaka 9/c, podnijela prijedlog za ocjenu ustavnosti već navedenog članka 30. Zakona, jer smatra da je isti nesuglasan člancima 3., 14. i 56. stavak 2. Ustava, Ivica Kramarić iz Siska, Križanićeva 8/VI, predložio je ocjenu ustavnosti članka 26. Zakona zbog njegove nesuglasnosti s člankom 14. stavak 2. Ustava. Eduard Vostrel iz Zagreba, Nalješkovićeva 1, predložio je ocjenu ustavnosti članka 27. Zakona zbog suprotnosti s člancima 3., 5. i 14. Ustava. Ocjenu ustavnosti članka 28. stavak 2. istog Zakona podnijeli su Hotel LIBERTAS d.d. iz Dubrovnika, Liechtensteinov put 3, PGM RAGUSA d.d. iz Dubrovnika, Obala S. Radića 25 i Specijalna bolnica za dječje bolesti "Nemanja Vlatković" iz Cavtata, jer smatraju da je isti nesuglasan člancima 3. i 14. Ustava Republike Hrvatske.

Kako je Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 1997. godinu osporeni članak 30. izmijenjen, a Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju su izmijenjene odredbe u svezi s priznavanjem prava na nadoknadu plaće za vrijeme korištenja porodnog dopusta, Samostalni sindikat energetike, kemije i nemetala Hrvatske predložio je pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i za ta dva propisa.

2. Prijedlozi su suglasno članku 40. stavak 1. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/94) dostavljeni Vladi Republike Hrvatske radi očitovanja na navode predlagatelja.

Vlada Republike Hrvatske u svom odgovoru od 12. veljače 1998., klasa: 400-06/96-01/08, ur.broj: 5030115-98-2, osporila je osnovanost prijedloga u bitnome ističući da osporenim propisima nije doveden u pitanje sustav Ustavom zajamčene zaštite majčinstva i djece, kao ni sustav prava koja su u svezi te zaštite osigurana kroz osporene zakonske odredbe. Posebice su istaknute odredbe članka 47. t. 1., 2. i 3. Zakona o zdravstvenom osiguranju, prema kojima se sredstva za provedbu prava na nadoknadu porodnih dopusta osiguravaju u državnom proračunu te se ovisno o osiguranim sredstvima u državnom proračunu utvrđuje i visina novčanih naknada radi korištenja toga prava.

Budući da se državni prihodi i rashodi utvrđuju u državnom proračunu, a način izvršavanja državnog proračuna i upravljanje prihodima i izdacima proračuna, te prava i obveze korisnika proračunskih sredstava uređuju Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna, to se, tvrdi dalje Vlada, i izdaci državnog proračuna trebaju urediti tim Zakonom. Stoga navode predlagatelja prema kojima bi se visina predmetnih naknada trebala utvrditi posebnim zakonom, u ovom slučaju Zakonom o zdravstvenom osiguranju, iz navedenih razloga Vlada ne ocjenjuje osnovanim.

Propisani način utvrđivanja visine navedenog prava ne predstavlja, po stajalištu Vlade, povredu socijalne pravde i vladavine prava, jer se Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna pod jednakim uvjetima za sve korisnike toga prava, a ovisno o osiguranim sredstvima u državnom proračunu, utvrđuje visina sporne naknade.

3. Ustavni sud Republike Hrvatske je postupak za ocjenu ustavnosti osporenih odredbi propisa navedenih u t. 1. izreke obustavio.

Uvodno označenim prijedlozima osporen je propis kojim je uređen način izvršavanja (provedba) Državnog proračuna Republike Hrvatske za 1997. godinu ("Narodne novine", broj 111/96). Osporeni propis je stupio na snagu 1. siječnja 1997. godine.

Kako se od 1. siječnja 1998. godine primjenjuje Zakon o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 1998. godinu ("Narodne novine", broj 141/97), Ustavni sud Republike Hrvatske je utvrdio da su nastupile ustavnopravne pretpostavke utvrđene u članku 27. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91), prema kojem se postupak obustavlja ako tijekom postupka osporeni akti prestanu važiti ili budu usklađeni s Ustavom i zakonom.

Stoga je temeljem navedene odredbe Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske riješeno kao u t. 1. izreke.

4. Ustavni sud Republike Hrvatske nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredbi Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju, navedenog u t. 2. izreke.

Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti ovog Zakona podnijet je kao dopuna prijedloga za ispitivanje ustavnosti odredbi članka 30. Zakona iz t. 1. izreke.

Predlagatelj ocjene ustavnosti ovog Zakona smatra da nova zakonska rješenja suštinski ne rješavaju problem istaknut u prvotnom prijedlogu. To iz razloga što, prema mišljenju predlagatelja, utvrđivanje visine nekog prava zakonom čija primjena traje samo jednu kalendarsku godinu, a ne posebnim zakonom, dovodi do pravne nesigurnosti korisnika toga prava, tim više što se ta visina mijenja ovisno o sredstvima proračuna. Stoga je ponovno istaknuto kako se Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna ne mogu uređivati prava i obveze koje se uređuju ostalim zakonima.

U postupku je utvrđeno da prijedlog nije osnovan.

Ustavom Republike Hrvatske je određeno da se prava u svezi s porođajem, materinstvom i njegom djece uređuju zakonom (članak 56. stavak 2.).

Pravo na porodni dopust te pravo na novčanu naknadu koja korisniku prava na porodni dopust pripada za vrijeme korištenja toga dopusta, su nedvojbeno prava koja ima u vidu ova ustavna odredba, a dio su prava i obveza koja se osiguravaju obveznim zdravstvenim osiguranjem, koje je u Republici Hrvatskoj uređeno Zakonom o zdravstvenom osiguranju.

Uvjeti i način ostvarivanja prava na nadoknadu plaće zbog korištenja porodnog dopusta utvrđeni su odredbama članaka 21. i 25. Zakona o zdravstvenom osiguranju, dok je člankom 34. utvrđena visina te uređen način na koji se to pravo obračunava. Člankom 47. je utvrđeno da se za ostvarivanje toga prava sredstva osiguravaju u proračunu Republike Hrvatske.

Osporenim Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju izmijenjene su odredbe kojima je do tada bilo utvrđeno trajanje, kriteriji za ostvarivanje te način obračunavanja nadoknade plaće za vrijeme korištenja porodnog dopusta - članci 25. i 34. Zakona o zdravstvenom osiguranju.

Tako je člankom 1. Zakona o izmjenama i dopunama utvrđeno da se u članku 25. stavku 2. Zakona o zdravstvenom osiguranju riječi: "u visini iznosa od tri najniže plaće koju utvrđuje Vlada Republike Hrvatske" zamjenjuju riječima: "najmanje u visini najnižeg iznosa propisanog Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna". Dodani su i novi stavci 3. i 4. u kojima je utvrđeno da navedena nadoknada ne može biti viša od najvišeg iznosa nadoknade plaće utvrđenog Zakonom o izvršenju državnog proračuna, te da Vlada Republike Hrvatske može povećavati najniži i najviši iznos te nadoknade uzimajući u obzir kretanje troškova života i ovisno o sredstvima osiguranim u državnom proračunu.

Člankom 2. toga Zakona je u članku 34. stavku 2. Zakona o zdravstvenom osiguranju izmijenjena t. 3. tako da sada glasi: "3. Za vrijeme korištenja obveznog porodiljnog dopusta".

Člankom 3. osporenog Zakona utvrđeno je da će do donošenja Zakona o izmjeni i dopuni Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 1997. godinu najniži iznos nadoknade plaće biti 1.540,00 kuna, a najviši 2.400,00 kuna. Prema članku 4. taj Zakon stupa na snagu danom objave u "Narodnim novinama", tj. 20. listopada 1997. godine.

U odnosu na odredbu članka 3. osporenog Zakona valja reći da ona više nije na snazi budući da je prestankom važenja Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 1997. prestala postojati i pravna osnova za obračun nadoknade za porodni dopust u visini i na način utvrđen u tom članku.

Određivanje visine nadoknade za porodni dopust u ovisnosti od visine koja će biti propisana Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna, kao što je to učinjeno dopunjenim odredbama članka 25. Zakona o zdravstvenom osiguranju (izmijenjeni stavak 2. te novi stavci 3. i 4.), po ocjeni Ustavnog suda, u značenju je dopunjavala već postojeće pravne (zakonske) osnove za uređivanje toga pitanja propisom kojim se uređuje način izvršavanja državnog proračuna, budući da je već navedenom a neosporenom odredbom članka 47. Zakona o zdravstvenom osiguranju propisano da se sredstava za spornu nadoknadu osiguravaju u državnom proračunu.

Nije upitno kako je ostvarivanje temeljne odredbe Ustava o Republici Hrvatskoj kao socijalnoj državi (članak 1. stavak 1.), zatim najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske iz članka 3. Ustava, kao što su jednakost, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka te vladavina prava, kao i Ustavom zajamčenih prava i sloboda, posebice socijalnih, u ovisnosti od određenih pravnih, materijalnih i drugih pretpostavki, koje se u skladu s Ustavom i zakonom kroz pravni sustav moraju osigurati.

Vladavina prava nije povrijeđena u slučaju kada zakonodavac, slijedeći svoje ustavnopravne ovlasti o neposrednom i samostalnom uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa (članak 2. stavak 4. al. 1. Ustava), posebice onih iz već rečenog članka 56. stavak 2. Ustava, na opisani način uredi pitanje visine i isplate nadoknade koja pripada korisnicima prava na porodni dopust. Nije povrijeđeno niti načelo pravne sigurnosti, budući da se ta regulacija odnosi jednako na sve one koji ispunjavaju zakonom propisane uvjete za priznanje prava na ovu nadoknadu.

Iz tih razloga Ustavni sud je ocijenio da navodi predlagatelja glede neustavnosti odredbi Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju nisu ustavnopravno utemeljeni.

Stoga je suglasno članku 45. stavak 1. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske, riješeno kao u t. 2 izreke.

Objava ovog rješenja (t. 3. izreke) zasniva se na odredbi članka 20. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-38/1997
U-I-55/1997
U-I-114/1997
U-I-120/1997
U-I-184/1997
U-I-981/1997
U-I-1262/1997
Zagreb, 4. ožujka 1998.

Glasovao sam protiv toč. 2. izreke kojom nije prihvaćen prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Narodne novine" br. 109/97 - u nastavku teksta: osporeni Zakon). Ne slažem se ni sa obrazloženjem o tom dijelu rješenja Ustavnog suda, kada se u njemu navodi da nije povrijeđeno načelo pravne sigurnosti, budući da se regulacija odnosi jednako na sve koji ispunjavaju zakonom propisane uvjete za priznanje prava na nadoknadu za porodni dopust, te da je zakonodavac imao ustavnopravnu ovlast da to pitanje uredi na način kako je osporenim zakonom i uredio.

Smatram da je trebalo prihvatiti prijedlog za pokretanje postupka ocjene ustavnosti osporenog zakona, te utvrditi da nije suglasan s Ustavom ukoliko se odnosi već na zatečene korisnike prava na nadoknadu.

Učinak tog utvrđenja bio bi u odnosu na tu neustavnost osporenog zakona jednak učinku odluke o ukidanju cijelog ili pojedinih odredaba zakona (članak 126. stavak 1. Ustava i članak 21. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske - "Narodne novine", br. 13/91 - u nastavku teksta: Ustavni zakon). Time bi svatko kome je povrijeđeno pravo pravomoćnim pojedinačnim aktom donijetim na osnovu odredbi za koje je utvrđeno da nisu u suglasnosti s Ustavom imao pravo tražiti od nadležnog tijela izmjenu tog pojedinačnog akta odgovarajućom primjenom odredaba o ponavljanju postupka (članak 23. stavak 2. Ustavnog zakona). Razlozi koje sam iznosio u tijeku ustavnopravnog postupka, a posebno u mom pismenom koreferatu od 11. velječe 1998. godine br. U-I-55/1997 i dr., temelj su i ovog izdvojenog mišljenja, te ih iznosim kako slijedi:

1. a) Ne dvojim da zakonodavac može zakone koje je donio i suštinski mijenjati, pa odrediti i prestanak njihovog važenja. To je ustavno pravo Hrvatskog državnog sabora.

b) Smatram, međutim, da od tog načela postoje iznimke. Ovdje se neću upuštati u "vječno" pitanje retroaktivnosti zakona, a nti ono o stečenim pravima. Nema sumnje da su oba ta pitanja od značaja i za ocjenu ustavnosti u ovoj stvari. Međutim, svoje razmišljanje o neustavnosti osporenih odredbi temeljim prije svega na odredbi članka 1. stavak 1. Ustava o Republici Hrvatskoj kao socijalnoj državi, te odredbi članka 3. Ustava o socijalnoj pravdi i vladavini prava. Iz tih odredbi izvodim da i ustavno pravo (bolje reći deklaraciju) iz članka 56. stavak 2. Ustava prema kome se: "prava u svezi s porođajem, materinstvom i njegom djece uređuju zakonom", treba zasnivati na spomenutim temeljnim odredbama Ustava, te smatram da je osporenim Zakonom i ono povrijeđeno.

2. Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske usvojio je Nacionalni program demografskog razvitka Republike Hrvatske. Ukazujući na izuzetno nepovoljnu demografsku sliku Republike Hrvatske razmotrio je brojne prijedloge ne samo za stvaranje pozitivnog duhovnog ozračja u razrješenju ovog jednog od najtežih pitanja, već i prijedloge poticajnih mjera (sve masnim slovima u ovom izdvojenom mišljenju naznačio J. C.) populacijske politike, koje su se odnosile i na materijalni položaj obitelji, a i status roditelja. Čini mi se korisnim iz tog programa navesti slijedeće:

"Višedesetljetna protuhrvatska politika sustavno provođena radi zatiranja hrvatske nacije, svoje najpogubnije očitovanje ima u demografskim pokazateljima koji su:

* s današnjeg gledišta vrlo nepovoljni jer više Hrvata godišnje umire nego li ih se rodi;

* s gledišta budućnosti pogubni jer ova opaka zbilja ima usmjerenost negativnog porasta pa bi iz godine u godinu demografska slika Hrvatske mogla biti sve nepovoljnija i voditi prema izumiranju."

U svojem izvješću Saboru o stanju hrvatske države i nacije, predsjednik Republike Hrvatske dr. Franjo Tuđman još u prosincu 1994. rekao je o ovoj temi i slijedeće:

"Krajnji je čas da vrhovno državno vodstvo, hrvatski Sabor i Vlada donesu program demografske obnove Hrvatske.

Nužno nam je potreban takav program demografske politike koji mora osigurati demografsku obnovu hrvatskoga naroda i obitelji.

On se mora zasnivati na duhovnim (političko-odgojnim), gospodarskim i socijalnim pretpostavkama.

Smatram da bi priprema i provedba programa demografske obnove morala biti jedna od najvažnijih zadaća državnog ministarstva za razvitak i obnovu, ali da se za njegovo oživotvorenje mora smatrati odgovornim ne samo sveukupni državni ustroj od vrha do dolje, nego i sve sastavnice nacionalnog i društvenog života.

Zbog dalekosežne, strateške važnosti demografske obnove Hrvatske - u unutarnjoj izgradnji danas nema prešnije zadaće!"

Izražujući u petom poglavlju Nacionalnog programa potrebu stvaranja pozitivnog duhovnog ozračja, u šestom je poglavlju iznesen Prijedlog poticajnih mjera populacijske politike. U njemu se navodi i ovo:

"Sve zakonske mjere trebaju biti afirmativne. One trebaju sadržavati takve principe koji će omogućiti jednakost roditelja i njihovu jednaku odgovornost za odgoj djeteta.

Cilj poticajnih mjera je demografski razvitak hrvatskog naroda, kao i cjelokupnog pučanstva Republike Hrvatske. Ovdje navedene mjere odnose se prije svega na materijalnu pomoć obiteljima u rađanju i odgajanju djece."

U odjeljku "Materijalni položaj obitelji", rečeno je slijedeće:

"Dječji i obiteljski doplatak

Dječji doplatak bi se plaćao iz državnog proračuna.

Potrebno je osigurati takav doplatak za djecu koji bi ovisio o prosječnoj plaći zadnjeg tromjesečja u Republici Hrvatskoj, da on bude uređen kao pravo djeteta bez obzira na radno-pravni status roditelja te da diferenciranim pristupom u odnosu na stvarni materijalni položaj određene obitelji osigura da veću razinu prava ostvaruju one obitelji s djecom kojih je materijalni položaj slabiji od drugih obitelji s djecom.

Pravo na dječji doplatak za prvih dvoje djece ovisio bi o imovinskom cenzusu. Za obitelji s stroje i četvero djece rastao bi progresivnom stopom. Za peto dijete porast bi bio isti kao i za četvrto. Za šesto i daljnje dijete imao bi degresivnu stopu."

U odjeljku "Status roditelja", uz ostalo je rečeno:

"Plaćeni porodiljni i roditeljski dopust

Valja predvidjeti obvezni porodiljni dopust koji isključivo vrijedi samo za majku u trajanju od 6 mjeseci, te dodatni - roditeljski dopust do navršenih godinu dana života djeteta, odnosno do treće godine života djeteta za treće i svako daljnje dijete. Nakon toga ni jedan od roditelja ne bi imao pravo na skraćeno radno vrijeme.

Alternativa. Za treće i daljnje dijete jedan od roditelja bi imao pravo na roditeljski dopust do navršene druge godine života djeteta s tim da bi uz to ostvarivao pravo na skraćeno radno vrijeme do navršene osme godine najmlađeg djeteta.

Ukoliko je majka nezaposlena, za trajanja porodiljnog i roditeljskog dopusta dobivala bi prosječnu plaću u RH, imala bi zdravstveno i socijalno osiguranje te bi joj tekao mirovinski staž.

Samohranom roditelju treba osigurati jednako pravo na plaćeni porodiljni i roditeljski dopust kao u slučaju trećeg djeteta u obitelji.

Plaćeni status roditelja-odgojitelja

Za četvrto i daljnje dijete jednom od roditelja pružiti mogućnost pravnog statusa roditelja-odgojitelja s novčanom naknadom odgojiteljice u vrtiću."

U fonogramu 14. sjednice Zastupničkog doma od 28. studenog 1996., zastupnica gospođa Vera Stanić upozorava na kašnjenje u isplati naknada za dodatni dopust kao i na nedostatnost proračunskih sredstava za 1997., da bi prema fonogramu 15. izvanredne sjednice Zastupničkog doma od 19. prosinca 1996., zastupnik gospodin dr. Ante Tukić naveo i slijedeće:

"Ja bih ovdje se osvrnuo na dva članka, prije svega na članak 30. Naime, tu se radi o tome da putem izvršenja proračuna se limitira za sve one koji koriste porodni dopust do tri godine svota od 1540 kuna. Međutim, mi znamo da smo Nacionalnim programom demografske obnove upravo htjeli uspostaviti stimuliranje da se popravi demografska situacija u Hrvatskoj. S ovom situacijom bojim se da radimo protiv toga. Ovo bi bila kako netko reče već danas jedna uranilovka."

I nadalje:

"Međutim, moramo dobro promisliti da li ćemo poštovati ono što smo već donijeli, kako to napraviti ili da demantiramo sami sebe sa onim našim zaključcima, odnosno zakonima koje smo donijeli, bojim se da bi mogli i ovo ako to ne usvojimo barem neku od ovih varijanti, a na prijedlogu su tri varijante da bi to moglo imati jako negativne reperkusije kako sam već rekao."

Prema fonogramu 21. sjednice Zastupničkog doma od 3. listopada 1997. na istu i sličnu problematiku gospođa Vera Pišćević-Stanić upozorila je i na slijedeće:

"U raspravi članovi Odbora su podsjetili na sva ranija nastojanja i prijedloge Odbora u svezi sa zaštitom djeteta i stečenih prava zaposlenih majki za porodnu naknadu. Članovi Odbora su istakli da je predmet ovoga zakona provedba tek malog dijela sustava skrbi za obitelj i djecu koji je zacrtan u Nacionalnom programu demografskog razvitka Republike Hrvatske. Većina članova Odbora je ovaj zakonski prijedlog ocijenila kao privremeno rješenje do donošenja kvalitetnog Zakona o dječjem doplatku. Odbor također upućuje ozbiljan prigovor Vladi Republike Hrvatske što ne izvršava zadaće na koje je zaključcima Zastupničkog doma Sabora višestruko obvezivana…

U cjelovitoj problematici zaštite obitelji, ovaj je Odbor raspravljao u više navrata. Nakon donošenja Zakona o izvršenju državnog proračuna Republike Hrvatske za 97. godinu kojim je svima majkama određen isti iznos naknade za dodatni porodni dopust u tematskoj raspravi na sjednici Odbora u veljači ove godine Odbor je izrazio slijedeće stajalište. Majkama se nisu smjela ukinuta ranije stečena prava koja su im data bez njihovog traženja, a onda bez najave oduzeta. Time su mnoge obitelji od socijalno stabilnih koje su sa određenom materijalnom sigurnošću planirale rast obitelji ograničenjem naknade bile primorane tražiti određene vrste pomoći, čak i s naslova socijalne skrbi.

Smjanjenje naknade ocijenjeno je kao potpuno neprimjeren prijedlog Vlade, jer u vrijeme donošenja zakona kojim je smanjena naknada kapacitet predškolskih ustanova, a posebice jaslica nisu bili ni kadrovski, ni opremom, pa ni prostorom prihvatiti djecu čije su majke iz materijalnih razloga morale prekinuti porodni dopust i vratiti se na posao. U promicanju pronatalitetne politike i provedbe nacionalne strategije demografskog razvitka Republike Hrvatske potrebno je hitno donijeti propise, koji bi pridonijeli ostvarivanju ciljeva postavljenih u ovom dokumentu zakonsko uređenje doplatka za djecu, uvođenje institucije majke odgajateljice i td., čime bi se omogućila pravna i socijalna sigurnost pri planiranju obitelji.

U zaključcima koje je na istoj sjednici Odbor donio, zadužena je Vlada Republike Hrvatske hitno osigurati sredstva za puni iznos naknade za porodni dopust za prosinac 96. godine."

I pored ostalog nadalje:

"Amandman se predlaže jer je stajalište Odbora da se majkama koje su zakinute u svojim pravima smanjenjem iznosa naknade već za prosinac prošle godine treba isplatiti razlika prema odredbama ovoga zakona."

U istom smislu višekratno i zastupnik gospodin Mato Arlović.

3. Zbog čega sam sve ovo iz zakonodavnog postupanja navodio. Zakoni ciljaju na upravljanje ljudskog ponašanja. Oni usmjeruju ljude i njihovo ponašanje na razne načine. Zakonodavna djelatnost koja se odnosi na osporene odredbe, a koja ima (kao uostalom zakoni i inače) svoje utemeljenje u određenim odredbama Ustava, spada u red onih zakona koji se ne bave općenito ljudskim ponašanjem, ukazivanjem eventualno na određene granice, ili određeni sustav uređenja. Ove odredbe koje svoje temelje imaju i u Nacionalnom programu demografskog razvitka Republike Hrvatske poticajne su. One u namjeri demografske obnove Hrvatske, za koju je izričito rečeno i u Izvješću predsjednika Republike Hrvatske od 1994. godine, da zbog dalekosežne, strateške važnosti, u unutarnjoj izgradnji danas nema prešnije zadaće, ukazuju, među ostalim, i na jedan od puteva kojim se osigurava demografska obnova hrvatskog naroda i obitelji, na dugoročnu aktivnu populacijsku politiku. Predsjednik Republike u navedenom Izvješću kazao je i ovo:

"Koliko je to teška, a strateški važna zadaća proizlazi iz činjenice da se to stanje može promijeniti tek za 20-30 godina odlučnom provedbom aktivne populacijske politike."

Hrvatski državni sabor donio je i na temelju tog Izvješća, dakle i na temelju tih smjernica jasan Nacionalni program demografskog razvitka Republike Hrvatske, time i aktivne populacijske politike, za koju je najavljeno da se njezino provođenje očekuje odmah, ali i na dugi rok od 20-30 godina. To, kao i doneseni zakoni u provođenju takve politike, dakle - mogli bismo kazati - smjernice zakonodavca, a kroz sve navedeno i određeno jamstvo provođenja takve politike, uputili su "buduće roditelje", (time dakako uputili su i buduće majke) što mogu očekivati ako čuju taj plemeniti glas, taj plemeniti poziv na majčinstvo, u narednom razdoblju, onom za koje je zakonodavac izrekom propisao da im kroz to razdoblje pripadaju određena prava. Riječ je dakle o zakonom određenim razdobljima koja se broje ili mjesecima ili nekoliko godina. Prema tome sve se to odnosi na već tim razdobljima "zahvaćeni" broj majki i samo na određeno vrijeme. To ujedno upućuje i da se ne radi o izuzetno velikim sredstvima (što tek uzgredno napominjem).

Međutim, ovdje valja upozoriti, bez obzira o kolikim bi se sredstvima radilo, ta ne bi smjela biti upitna. Naime, već kod donošenja Zakona o zdravstvenom osiguranju, dakle onog kojim su bila prvotno utvrđena, sada i osporenim zakonom smanjena prava na nadoknadu, zakonodavac je bio dužan temeljem čl. 127. st. 1. podstavka 3. Poslovnika Zastupničkog doma Sabora ("Narodne novine", br. 99/95) putem prijedloga Zakona ocijeniti i potrebna sredstva za provođenje zakona. Moram pretpostaviti da je to učinio, te da Zakon nije donesen, a da sredstva nisu pouzdano bila osigurana. Postupanje suprotno tome ne bi bilo u skladu sa Poslovnikom Zastupničkog doma Sabora, a tada bi se moglo dovesti i s tog razloga u pitanje i suglasnost zakona s Ustavom.

Svoje usmjerenje ljudi, a i njihovog ponašanja (ovdje ponašanja budućih roditelja) zakoni (i propisi uopće) ispunjavaju tada kada se oni koji podliježu odredbama zakona mogu usmjeriti povjerenjem u zakon, prema pravnoj i stvarnoj situaciji koja je nastala temeljem važećeg zakona. Iznenadni zahvati zakonodavca u srž zakonske materije (a to je ovdje i visina zakonom obećane nadoknade) zahvati su u obećane, time i stečene pravne položaje, u čiju su se opstojnost majke (korisnici nadoknade) mogle iz dobrih razloga pouzdati.

Upravo u tome nalazim, da zakonodavac nije smio za razdoblje koje je tim obiteljima jamčio, smanjiti njihova prava. Ne dvojim da je za budućnost, u odnosu na one koji nisu stekli pravo, mogao propisati drugačije. Međutim, kada je smanjio prava onima u odnosu na koje su nastale pretpostavke za korištenje takvog prava, tada je povrijedio već spomenute temeljne odredbe Ustava i ustavna prava, u okviru članka 3. Ustava i odredbu o vladavini prava. Naime, ta odredba u sebi, u svom bitnom sadržaju uključuje i pravnu sigurnost. Ona u konkretnoj materiji znači pouzdanje u zakonodavca, vjeru u njegove smjernice, time i u materijalnu sigurnost koja im je za konkretnu situaciju obećana.

Stoga je, smanjujući visinu naknade, koju je u jednom trenutku zakonom zajamčio, zakonodavac povrijedio sve spomenute odredbe Ustava.

4. Ako je tome tako, a po mom uvjerenju - jest, tada se treba upitati, ne sporeći pravo zakonodavca da mijenja zakone u pogledu materije koju neki zakon sadržava, na koga se ova povreda odnosi. Naime, ona bi se mogla odnositi ili na majke kod kojih je došlo do začeća nakon stupanja na snagu prvobitnog zakona ili na one koje su u to vrijeme ili u nekom razdoblju nakon stupanja tog zakona na snagu rodile, kao i bezbrojne druge varijacije. Smatram da na svoj način treba ovdje poći od odredbe članka 21. stavak 1. Ustava prema kojoj svako ljudsko biće ima pravo na život. Mislim da bi trenutak začeća nakon stupanja na snagu spomenutog zakona (znam da to trpi brojne kritike), trebao biti trenutak od koga se za one koje su na svijet donijele djecu, a kroz razdoblje koje im je zakon davao pravo, treba zabraniti smanjivanje visine tog prava. Veća prava su dopuštena.

5. Kod toga želim naglasiti da ovo razmišljanje treba uzeti restriktivno, za konkretni spor. Njegovo širenje na drugu problematiku, bez razmatranja te druge konkretne problematike, a prije svega i pitanja da li je zakonodavac nekoga izričito poticao na određeno ponašanje (što je ovdje činio), ne može se automatski primijeniti niti tumačiti zalaganjem za isto takvo stajalište u materiji koja ne bi bila suštinski istovjetna.

6. Obzirom na sve navedeno, smatrajući ovo tek natuknicama problematike, pokušao sam u koreferatu iznijeti prijedlog, na do sada u ustavnosudskoj praksi nepoznati način, te sam se, obzirom na mogućnosti iz postupovnih propisa, opredijelio za izreku u odnosu na ovaj dio osporenih odredbi. Naime, ovlaštenja Ustavnog suda kad je riječ o ocjeni suglasnosti zakona sa Ustavom, svode se u slučaju nesuglasnosti zakona sa Ustavom na ukidanje zakona (dakako ili pojedinih njegovih odredbi), tada kada Ustavni sud utvrdi da je neki zakon ili da su pojedine njegove odredbe neustavne (članak 126. stavak 1. Ustava). To vrijedi i prema odredbi članka 21. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91).

7. Ovdje nema razloga za ukidanje bilo cijelog zakona bilo samo osporenih odredbi pro futuro. Naime, tim ukidanjem prestalo bi majkama i ono, sada smanjeno, pravo na isplatu nadoknade. Stoga treba razmišljati o slijedećem. Ustavni sud može ukinuti zakon ili pojedine njegove odredbe, te tada oni kojima su povrijeđena prava pravomoćnim pojedinačnim aktom donijetim na osnovi ukinutog zakona imaju pravo tražiti izmjenu tog pojedinačnog akta odgovarajućom primjenom odredaba o ponavljanju postupka (članak 23. stavak 2. i sl. Ustavnog zakona). Tvrdim da se u ovlaštenju Ustavnog suda, unutar prava na ukidanje, a zbog zaštite ustavnosti, nalazi i pravo Ustavnog suda da utvrdi kako je zakon (sada važeći zakon, a slijedi ga i sve što je prethodilo), neustavan u odnosu na korisnike određenog prava kojima je smanjio prvobitno zajamčenu visinu određenih primanja.

Stoga smatram da je Ustavni sud umjesto izreke rješenja pod toč. 2. trebao donijeti odluku o prihvaćanju prijedloga i utvrditi da odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Narodne novine", broj 109/1997) nisu u suglasnosti s Ustavom ukoliko se odnose na one korisnike prava na nadoknadu prema tim propisima, koji su ispunjavali uvjete za ostvarivanje tog prava u visini i na temeljima iz članka 25., 33., 34. i 47. točka 1. i 2. Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Narodne novine", broj 75/93, 55/96 i 1/97 - pročišćeni tekst) u vrijeme stupanja na snagu (nakon stupanja na snagu 20. listopada 1997.) Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju a u svezi sa člankom 58., 59., 65. i 67. Zakona o radu ("Narodne novine", broj 38/95).

Time bi za majke na koje se odnosilo određeno pravo, a ono im je osporenim Zakonom bilo smanjeno, nastalo pod pretpostavkama iz članka 23. Ustavnog zakona pravo da za razdoblje za koje im je bila smanjena visina nadoknade, zatraže ponavljanje postupka i donošenje rješenja kojim im se za to razdoblje priznaje pravo na isplatu razlike koja im je neustavno uskraćena osporenim propisima. Time se ne bi dovelo ni u kojem dijelu u pitanje njihovo pravo na već isplaćeno, a ni pravo drugih majki iz proširenog kruga majki koje imaju pravo na nadoknadu bilo za isplaćeno ili za buduću isplatu.

To su razlozi zbog kojih smatram da zakonodavac, koji je poticao na rađanje, nije imao pravo donijeti bilo koji propis u odnosu na majke koje su u tom razdoblju takvo pravo stekle, te da je povrijedio ustavnopravne ovlasti iz čl. 2. st. 4. podstavka 1. Ustava, načela iz članka 3. Ustava o vladavini prava, time i pravnoj sigurnosti, te odredbe čl. 1. stavak 1. Ustava o Republici Hrvatskoj kao socijalnoj državi i već spomenutog članka 3. Ustava o socijalnoj pravdi, koja je uz vladavinu prava jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, kao i ustavno pravo iz članka 56. stavak 2. Ustava. Stoga smatram, da je osporeni zakon trebalo utvrditi neustavnim, time upozoriti i zakonodavca, a ujedno time omogućiti svakome čija su ustavna prava osporenim zakonom povrijeđena, da na temelju Ustavnog zakona i pod pretpostavkama propisanim u članku 23. Ustavnog zakona ostvari ta prava.

1. Prihvaćam, u cijelosti, razloge, zaključke i prijedloge navedene u izdvojenom mišljenju predsjednika Ustavnog suda Republike Hrvatske Jadranka Crnića.

2. Tim razlozima i zaključcima dodajem sljedeće:

Zakonodavac je izrijekom propisao da određenoj kategoriji građana pripadaju u određenom (budućem) razdoblju neka prava. Norme zakona, dakle, vrijede za određeno vrijeme i odnose se na ponašanje građana koje će se zbivati u tijeku toga vremena.

Kategorija građana na koju se odnose ove odredbe zakona, povjerenjem u pravnu situaciju (pravno stanje) koje im je - za određeno vrijeme u budućnosti - obećao i jamčio zakonodavac, izrazila je svoju volju koja se tiče određenog uzajamnog ponašanja - u kojem je zakonodavac bio vezan pravnim normama u svom odnosu prema tim građanima.

Pravno stanje, nastalo voljom dviju strana - zakonodavca i određene kategorije građana - mora, iz razloga pravne sigurnosti ostati to razdoblje na snazi - čak i ako kasnije jedna strana (zakonodavac) više ne želi učinke koje je ponudila drugoj strani (određenoj skupini građana) u trenutku donošenja propisa.

Zato smatram da zakonodavac nije smio, za razdoblje koje je nekoj kategoriji građana ponudio - i jamčio - određena prava, smanjiti ova prava. Smanjivanjem tih prava povrijeđene su odredbe o vladavini prava i socijalnoj pravdi - najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (čl. 3. Ustava Republike Hrvatske).

Zagreb, 4. ožujka 1998.

Prihvaćam razloge izdvojenih mišljenja predsjednika Ustavnog suda gospodina Jadranka Crnića i gospodina mr. Hrvoja Momčinovića, suca Ustavnog suda Republike Hrvatske.