USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu dopredsjednik Suda Jurica Malčić te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, mr. Vojislav Kučeković, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, odlučujući u postupku ocjene suglasnosti propisa s Ustavom i zakonom, u povodu prijedloga "Građevinar" d.o.o. iz Malog Lošinja, zastupanog od odvjetnika u Malom Lošinju mr. Ivana Kuvača, na sjednici održanoj dana 28. siječnja 1998. godine, donio je ovu

ODLUKU

I. Ukida se odredba članka 7. Odluke o javnom redu i miru ("Službene novine", broj 8/1992) što ju je donijela Skupština općine Cres-Lošinj, a u Općini Mali Lošinj na snazi je temeljem Odluke o preuzimanju odluka i drugih općih akata dosadašnje općine Cres-Lošinj ("Službene novine", broj 5/1993), odnosno temeljem Odluke o preuzimanju odluka i drugih općih akata dosadašnje Općine Mali Lošinj ("Službene novine", broj 14/1997).

II. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti odredbe članka 4. Odluke o komunalnom redu ("Službene novine" Županije primorsko-goranske, broj 15/1996), što ju je donijelo Općinsko vijeće Općine Mali Lošinj dana 10. lipnja 1996. godine, i ta se odredba ukida.

III. Ova će se odluka objaviti u "Narodnim novinama", službenom listu Republike Hrvatske, i u "Službenim novinama" Primorsko-goranske županije.

U izreci navedenom odredbom članka 7. Odluke o javnom redu i miru propisano je da je u naseljenim mjestima u vrijeme turističke sezone u vremenu od 15. lipnja do 15. rujna zabranjeno izvođenje radova osim u iznimnim slučajevima uz suglasnost nadležnih organa za inspekcijske poslove.

Osporena Odluka donijeta je pozivom na odredbu članka 37. Zakona o prekršajima protiv javnog reda i mira i na odredbu članka 20. Zakona o zaštiti od buke.

Podnositelj prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti osporene odredbe s Ustavom i zakonom smatrao je tu odredbu nesuglasnom odredbama članka 50. stavak 2. Ustava te odredbama članaka 10. i 20. Zakona o zaštiti od buke.

Ustavni sud Republike Hrvatske, na sjednici održanoj 23. listopada 1996. godine, prihvatio je prijedlog i donio je rješenje o pokretanju postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti osporene odredbe.

Rješenje o pokretanju postupka objavljeno je u "Narodnim novinama", broj 103/1996 i u "Službenim novinama" Županije primorsko-goranske, broj 29/1996.

U izreci navedenom odredbom članka 4. Odluke o komunalnom redu propisano je da se vanjski građevinski radovi u svim naseljima Općine Mali Lošinj mogu izvoditi u vremenu od 15. rujna do 15. lipnja, a samo iznimno zbog posebno opravdanih razloga Općinsko poglavarstvo može odobriti obavljanje vanjskih građevinskih radova u drugo doba godine.

Navedena odredba donijeta je pozivom na odredbe članka 14. Zakona o komunalnom gospodarstvu ("Narodne novine", broj 36/95 i 109/95).

Nakon provedenog ustavnosudskog postupka Ustavni sud odlučio je kao u izreci polazeći od ovih razloga:

Prema odredbama članka 128. Ustava građanima se jamči pravo na lokalnu samoupravu koje obuhvaća pravo odlučivanja o potrebama i interesima građana lokalnog značenja, a osobito o uređivanju prostora i urbanističkom planiranju, o uređivanju naselja i stanovanja, o komunalnim djelatnostima, o brizi za djecu, socijalnoj skrbi, kulturi, tjelesnoj kulturi, športu i tehničkoj kulturi te zaštiti i unapređenju prirodnog okoliša, s tim da se o lokalnoj samoupravi donosi zakon.

Europska povelja o lokalnoj samoupravi, potvrđena Zakonom o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi ("Narodne novine" - Međunarodni ugovori, broj 14/1997) naglašava ustavni i zakonski temelj lokalne samouprave. Prema njezinu članku 3. stavak 1. pod lokalnom samoupravom podrazumijeva se pravo i mogućnost lokalnih jedinica da, u okvirima određenim zakonom, uređuju i upravljaju, uz vlastitu odgovornost i u interesu lokalnog pučanstva, bitnim dijelom javnih poslova. Prema članku 4. stavak 1. Povelje temeljne ovlasti i dužnosti lokalnih jedinica bit će određene Ustavom ili zakonom.

Polazeći od navedenog Ustavni sud je u prvom redu utvrdio da u odredbama odgovarajućih zakona - to jest Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi ("Narodne novine", broj 90/1992, 94/1993, 117/1993), kao i u odredbama Zakona o određivanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave i uprave ("Narodne novine", broj 75/1993; članak 17. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o cestama, broj 109/1993; članak 78. stavak 3. Zakona o zaštiti bilja, broj 10/1994; članak 1053. točka 7. Pomorskog zakonika, broj 17/1994; članak 62. Zakona o prostornom uređenju, broj 30/1994; članak 34. Zakona o komunalnim djelatnostima, broj 36/1995; članak 216. Zakona o vodama, broj 107/1995; članak 76. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sigurnosti prometa na cestama, broj 43/1996; članak 58. Zakona o knjižnicama, broj 105/1997; članak 71. Zakona o arhivskom gradivu i arhivima, broj 105/1997) - nema ovlasti tijelima lokalne samouprave za donošenje odredaba kao što su odredbe ukinute ovom odlukom.

U daljem postupku Sud je utvrdio da ovlast za donošenje odredaba kao što su osporene ne sadrži niti jedan od zakona na koje se pozivaju njihovi donositelji.

Zakon o prekršajima protiv javnog reda i mira (pročišćeni tekst "Narodne novine", broj 5/90, 30/90, 47/90, 29/94) u članku 37. propisuje:

"Skupština općine odnosno skupština gradske zajednice općina može svojom odlukom, u skladu sa člankom 1. ovoga zakona, propisivati i druge prekršaje protiv javnog reda i mira koji nisu predviđeni ovim zakonom."

Tim Zakonom (članak 1.) kao prekršaji protiv javnog reda i mira predviđena su djela kojima se na nedozvoljen način remeti mir, rad ili normalan način života građana, stvara nemir, neraspoloženje, uznemirenost ili ometa kretanje građana na ulicama i drugim javnim mjestima ili ometa ostvarivanje njihova prava i dužnosti, vrijeđa moral, ometa vršenje zakonitih mjera državnih organa i službenih osoba ili se omalovažavaju takve mjere, ugrožava opća sigurnost ljudi i imovine, vrijeđaju državni organi ili organizacije udruženog rada, druge samoupravne organizacije i zajednice ili se na drugi način narušava javni red i mir građana te djela utvrđena ovim zakonom.

Prema ocjeni ovog Suda obavljanje dopuštene i registrirane gospodarske djelatnosti, od subjekta koji to čini na način koji je u skladu s propisima, ne može uopće biti svrstano u pojam prekršaja u smislu citirane zakonske odredbe, niti se obavljanje takve djelatnosti može kao prekršaj protiv javnog reda i mira zabraniti; predmetom prekršaja može biti samo onaj način obavljanja određene djelatnosti koji se ne odvija u skladu s propisima.

Iz ovog slijedi da odredba članka 37. Zakona o prekršajima protiv javnog reda i mira nije mogla biti temeljem za donošenje osporene zabrane obavljanja djelatnosti u navedenom razdoblju.

Odredba članka 20. Zakona o zaštiti od buke ("Narodne novine", broj 17/90, 26/93) glasi:

"Skupština općine će propisati mjere, odnosno uskladiti sve propise za zaštitu od buke u roku godine dana od dana stupanja na snagu ovoga zakona.

Predviđene razine buke iz članka 6. ovoga zakona izradit će se u postupku izmjena i dopuna prostornih planova općina i generalnih urbanističkih planova."

Podrobniji uvid u odredbe tog Zakona pokazuje da se ovlasti općine i njezinih tijela u svezi sa zaštitom od buke svode na slijedeće:

- izradu karte buke za utvrđivanje i praćenje razine buke (članak 5. Zakona),

- utvrđivanje posebnih uvjeta građenja za zaštitu od buke u sredini u kojoj ljudi rade i borave i to u postupku utvrđivanja uvjeta uređenja prostora za izgradnju i rekonstrukciju objekata (članak 7. Zakona),

- uskratu odobrenja za rad objektu koji je izvor buke ako ne ispunjava uvjete za zaštitu od buke (članak 9. Zakona),

- davanje prethodnog mišljenja na plan uređenja radilišta u slučajevima kada nije moguće primijeniti mjere za sprečavanje širenja buke sa radilišta iznad dopuštenih granica, a u kojem (iznimnom) slučaju su oni koji obavljaju radove dužni u planu o uređenju radilišta predvidjeti mjere kojima se zaštićuju radnici, radni ljudi i građani i odrediti vrijeme izvođenja radova.

Nadzor nad primjenom odredaba Zakona podrazumijeva (članak 15.): mjerenje buke, zabranu upotrebe objekta ako ne ispunjava uvjete za zaštitu od buke, zabranu korištenja akustičnih uređaja bez propisane isprave, naredbu uklanjanja nedostataka na izvorima buke, naređivanje poduzimanja i drugih propisanih mjera.

Sam Zakon u članku 13. zabranio je obavljanje radova odnosno djelatnosti koje zbog buke ometaju noćni mir i odmor u naseljenim mjestima u vremenu od 23 do 06 idućeg dana.

Iz navedenog slijedi zaključak da ni Zakon o zaštiti od buke nije mogao biti temeljem za donošenje osporene odredbe članka 7. Odluke iz točke I. izreke.

Točkom II. ove odluke ukinuta je odredba članka 4. Odluke, pri donošenju koje se donositeljica pozvala na članak 14. Zakona o komunalnom gospodarstvu ("Narodne novine", broj 36/1995, 109/1995).

Prema stavku 1. članka 14. Zakona u cilju pobližeg uređenja odnosa u komunalnom gospodarstvu, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave obvezno je donijeti odluku o komunalnom redu i mjere za njegovo provođenje. Prema stavku 2. članka 14. Zakona odlukom o komunalnom redu propisuju se naročito odredbe o: 1. uređenju naselja, 2. održavanju čistoće i čuvanju javnih površina, 3. skupljanju, odvozu i postupanju sa skupljenim komunalnim otpadom, 4. uklanjanju snijega i leda, 5. uklanjanju protupravno postavljenih predmeta, 6. mjere za provođenje komunalnog reda i 7. kaznene odredbe.

Iz citiranog Zakona, prema ocjeni Suda, također ne slijedi da donositelj odluke o komunalnom redu ima ovlast propisati da se vanjski građevinski radovi u svim naseljima općine Mali Lošinj mogu izvoditi samo u vremenu od 15. rujna do 15. lipnja, a da se samo iznimno, zbog posebno opravdanih razloga, može odobriti obavljanje vanjskih građevinskih radova u drugo doba godine.

Tijekom ovog ustavnosudskog postupka Poglavarstvo Općine Mali Lošinj u odgovoru Sudu navelo je, pored ostalog, da se u kritičnom razdoblju godine dolaskom turista broj ljudi gotovo utrostručuje te da je stavljen velik broj primjedaba i protesta stranih turista, turističkih agencija i hotelijera zbog izvođenja građevinskih radova. Stoga se je osporenu odredbu držalo izrazom potrebe i dužnosti jedinice lokalne samouprave da osigura javni red i mir, pa makar to suzilo poslovanje pravnih osoba koje osiguravaju profit građevinskim radovima.

Ustavni sud, ne našavši pravnu podlogu za ove činjenične razloge, nije prihvatio argumentaciju iz odgovora.

Prema Ustavu (članak 50. stavak 2.) poduzetničke se slobode mogu ograničiti iznimno, samo zakonom, i to samo radi zaštite interesa i sigurnosti Republike, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi. Prema članku 49. stavak 2. Ustava država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu i zabranjeni su monopoli.

Navedene odredbe citirane su iz glave III. Ustava, kojoj je naslov "Temeljne slobode i prava čovjeka i građanina", a ona se - prema odredbi članka 16. Ustava - mogu ograničiti samo zakonom, i to zato da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje, a ne mogu se ograničiti propisima lokalne samouprave.

U skladu s iznijetim odlučeno je kao u izreci.

Ova se odluka temelji na odredbi članka 22. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/1991), a njezina objava na odredbama članka 20. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-633/1994
Zagreb, 28. siječnja 1998.