USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu predsjednik Suda Jadranko Crnić te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marjan Severinac i Mladen Žuvela, u povodu prijedloga za ocjenu ustavnosti Zakona o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, te upravljanju fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja, na sjednici održanoj dana 25. veljače 1998. godine, donio je sljedeće

RJEŠENJE

1) Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti odredaba članaka 1., 2., 3., 4. i 6. Zakona o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, te upravljanju fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne novine", broj 20/97).

2) Ovo rješenje će se objaviti u "Narodnim novinama".

Sindikat umirovljenika Hrvatske podnio je prijedlog za ocjenu ustavnosti Zakona o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, te upravljanja fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne novine", broj 20/97 - u daljem tekstu: Zakon o usklađivanju). Predlagatelj smatra da je člancima 1., 3. i 6. povrijeđen Ustav u odredbama članaka 3., 5., 16., 56. stavak 1. i 49. stavak 4.

Matica hrvatskih umirovljenika Republike Hrvatske i Matica hrvatskih umirovljenika Grada Zagreba podnijeli su prijedlog za ocjenu ustavnosti istog Zakona i to članaka 1., 2., 3., 4., 6. i 7., jer smatraju da su one suprotne člancima 1., 3., 14. stavak 2., 16. i članku 17. Ustava Republike Hrvatske.

Dr. Džemaludin Kalajdžisalihović iz Zagreba podnio je prijedlog za ocjenu navedenog zakona i to članaka 1., 3. točka 1., 2., 3. i 4. i čl. 6. st. 1. i 2., jer smatra da su suprotni ustavnim odredbama označenim u već navedenim prijedlozima.

Hrvatska stranka umirovljenika također je podnijela prijedlog, jer smatra da su odredbe članaka 1., 2., 3., 4., 6. i 7. Zakona o usklađivanju suprotne člancima 1., 3., 14. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske.

Sindikat umirovljenika Hrvatske - Podružnica Dubrovnik i Županijsko povjereništvo Dubrovnik podnijeli su prijedlog za ocjenu ustavnosti članaka 1., 3. i 6. Zakona o usklađivanju jer smatraju da su suprotni odredbama članaka 3., 5., 14., 16., 49. stavak 1. i 56. stavak 1. Ustava.

U odnosu na odredbu članka 1. Zakona o usklađivanju kao razloge osporavanja predlagatelji navode da je kod usklađivanja mirovina izostavljen mjesec siječanj 1995. godine. Takvom odredbom osporavanog Zakona dovedeno je u pitanje osnovno načelo Ustava - vladavine prava kao i poštivanje temeljnih odredbi Ustava, odnosno temeljnih sloboda čovjeka i građanina u odnosu na dostojanstvo, socijalnu skrb i ostvarivanja prava stečenih radom i ulaganjem kapitala, jer se time ponovno umirovljenicima zakida mirovina za veći postotak, budući se tako umanjuje osnovica na kojoj se temelji usklađivanje mirovina za dvogodišnje razdoblje.

Smatraju da su uplaćivanja doprinosa u mirovinski fond ustvari ulaganje kapitala, pa su ograničenja kakva proizlaze iz osporavanog Zakona suprotna ustavnim jamstvima iz članka 49. stavka 4. Ustava.

Nadalje, odredba koja veže kretanje mirovina s kretanjima prosječnih troškova života - članak 3. osporavanog Zakona, nije jednostavna promjena izračuna mirovina, nego promjena sustava mirovina. Naime, članak 6. Zakona o usklađivanju stavlja izvan snage niz odredbi koje su bile suštinske odrednice sustava izračuna mirovina. Prethodile su tome već uredbe Vlade i odluke Mirovinskog fonda koje su ograničavale rast mirovina. Donošenjem osporavanog Zakona ovakvo ograničenje je sankcionirano. Time je jedno izvanredno stanje nastalo uredbama i odlukama postalo trajno stanje, koje ima temelj u ranijim ograničenjima, čime je povrijeđeno osnovno i temeljno načelo Ustava - a to je vladavina prava.

Ovim načinom umirovljenici su dovedeni u neravnopravan položaj prema ostalim građanima kojima odlukama nije ograničena mogućnost ostvarenja ranije stečenih prava.

Predlagatelji navode da protuustavnost nalaze i u činjenici da se usklađivanje mirovina po osporavanom zakonu kreće prema troškovima života. Time se mijenja sustav dosadašnjeg obračuna i usklađenja mirovina u odnosu na umirovljenike koji su i uplaćivali u mirovinski fond i odlazili u mirovinu po drugom sustavu, čime se bez reformiranja mirovinskog osiguranja mijenjaju uvjeti izračuna njihovih mirovina.

Naime, navodi se u prijedlozima, prema važećim zakonima plaće i mirovine čine jedinstvo pa mirovine u sustavu s plaćama predstavljaju cjelinu. Kod kretanja plaća važi načelo slobodnog formiranja plaće, pa tako i doprinosa za mirovinsko osiguranje, dok kod mirovina važi sada načelo kretanja prema troškovima života. Time je zakon, koji je donesen zbog usklađivanja mirovina, ustvari promijenio dio sustava izračuna mirovina.

Na traženje Ustavnog suda, mišljenja i odgovore na podnesene prijedloge dostavili su Republički fond mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika Hrvatske te Ministarstvo rada i socijalne skrbi Republike Hrvatske.

Smatraju da je pitanje usklađivanja mirovina u razdoblju prije 1. veljače 1995. godine riješeno odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 48/97) kojom je postupak za ocjenu ustavnosti uredbi Vlade Republike Hrvatske o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina obustavljen. Stoga da za razdoblje prije 1. veljače 1995. godine ne dolazi u obzir usklađivanje mirovina na način kako je bilo predviđeno zakonom.

Nadalje se u odgovorima tvrdi da usklađivanje mirovina s kretanjima troškova života stavlja umirovljenike u povoljniji položaj jer će njihove mirovine na taj način zadržati realnu vrijednost.

Prijedlozi su osnovani.

Ustav Republike Hrvatske uređuje temelje gospodarskog, socijalnog i demokratskog poretka u Republici Hrvatskoj.

Odredbe Ustava u pravilu se ne primjenjuju neposredno.

Mirovinski sustav, u koji spada i osporavani zakon, još nije usklađen s Ustavom (primjerice - u pojedinim odredbama zakona i podzakonskih akata nalaze se pravni instituti i pravni pojmovi koji ne postoje u hrvatskom pozitivno-pravnom sustavu kao što su: društvenopolitičke zajednice, samoupravne interesne zajednice, samoupravno organiziranje i slično).

Ustavni zakon za provedbu Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 34/92 - pročišćeni tekst, 91/92, 62/93, 50/94 i 105/95, 110/96) u odredbi članka 4. propisuje da se zakoni, drugi propisi i opći akti moraju uskladiti s Ustavom najkasnije do 31. prosinca 1997. godine.

Ova odredba Ustavnog zakona obvezivala je zakonodavca da cjelokupni mirovinski sustav, u koji spada i osporavani zakon, uskladi s Ustavom do 31. prosinca 1997. godine kao krajnjim rokom.

Ustavni sud Republike Hrvatske ocjenjuje iz razloga koji slijede, da postoji osnovana sumnja u ustavnost osporenog zakona.

Zakonodavac nije, sukladno izričitoj odredbi Ustavnog zakona, uskladio u ovom slučaju zakonodavnu materiju iz područja mirovinskog osiguranja s Ustavom Republike Hrvatske, što je temeljni razlog pokretanja postupka ocjene ustavnosti osporavanog zakona pred Ustavnim sudom.

Postojanje osnovane sumnje u ustavnost osporavanih odredbi Zakona o usklađivanju Ustavni sud nalazi i u sljedećim razlozima:

Republika Hrvatska je u svoj pravni sustav preuzela i Zakon o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne novine", broj 53/91). Prema tom zakonu, kao i Zakonu o mirovinskom i invalidskom osiguranju, mirovine i druga novčana primanja redovito se usklađuju s kretanjem plaća svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj.

Ovi propisi bili su na snazi sve do 31. prosinca 1996. godine, tj. do stupanja na snagu Zakona o usklađivanju mirovina.

Uredbe Vlade Republike Hrvatske o usklađivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina ("Narodne novine", broj 93/93 do 91/94) - ne ulazeći za sada u pitanje ustavnosti ovlaštenja Vlade da uredbama uređuje ovo područje - nisu izričito ni prešutno stavile izvan snage spomenute propise o usklađivanju mirovina.

Republički fondovi mirovinskog i invalidskog osiguranja nisu redovno usklađivali mirovine, pravdajući se ograničenjima iz navedenih Uredbi, odnosno nedostatkom sredstava. Tako su postupili prije, za vrijeme važenja, a i nakon prestanka važenja Uredbi.

Upitno je da li okolnost što je Vlada Republike Hrvatske za izvjesno vrijeme ograničila masu sredstava za isplatu mirovina (ne dirajući pri tome propise o redovnom usklađivanju mirovina) znači da umirovljenici nemaju pravo, odnosno da su izgubili pravo na usklađivanje mirovina i za to razdoblje.

Naime, za sada proizlazi da je prema zakonskim odredbama, po kojima su građanima za sve vrijeme radnog staža uplaćivali doprinose prema iznosu njihove plaće, jamčeno da će mirovine biti usklađivane po principu kretanja plaća. Dakle, po istom principu po kojem su uplaćivali doprinos. Odstupanjem od toga, donošenjem osporenog zakona - za istu kategoriju građana - sadašnjih umirovljenika došlo je do takvih izmjena u iznosu mirovina da postoji osnovana sumnja o povredi načela navedenih u članku 3. Ustava - vladavina prava i socijalna pravda.

Postavlja se pitanje je li prestankom važenja uredbi Vlade ostala neizvršena obveza nadležnih tijela da provedu usklađivanja (a zatim i iznađu način obeštećenja umirovljenika) za sve vrijeme dok su bili na snazi propisi o usklađivanju mirovina s kretanjima plaća svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj.

Neupitna je ovlast zakonodavca da na Ustavom i zakonima propisani način odredi sustav mirovinskog i invalidskog osiguranja koji smatra valjanim. Međutim, u pogledu osporavanog Zakona zadire se u prava umirovljenika koji su u mirovinu išli po drugom sustavu obračuna mirovina, koji sustav je bio cjelina s obzirom na obveze i prava umirovljenika i koji je bio na snazi za cijelo vrijeme važenja uredbi i odluka koje su ograničavale iznos mirovina. Osporenim zakonom se, međutim, smanjuju prava umirovljenika, dok su oni obveze izvršavali silom zakona koji je još na snazi i neizmijenjen u pogledu obveza.

Upitna je ustavnost odredbe članka 3. Zakona o usklađivanju, kojom je izmijenjen način obračuna mirovina za umirovljenike koji su u trenutku odlaska u mirovinu imali pravo na njezin iznos izračunat po drugom sustavu. Ovo s obzirom na odredbu članka 16. Ustava, koji propisuje da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Ustavni sud smatra osnovanim navod predlagatelja o postojanju temeljne sumnje da je donošenjem osporavanog Zakona o usklađivanju zakonodavac privremeno stanje, nastalo ranije osporavanim Uredbama Vlade Republike Hrvatske i odlukama Mirovinskog fonda, pretvorio u trajno sa negativnim posljedicama na visinu mirovina, u prvom redu sadašnjih umirovljenika, bez mogućnosti ispravljanja štete koju su oni pretrpjeli ograničenjima iz osporavanih uredbi i odluka.

U ustavnosudskom postupku Ustavni sud će istražiti je li se zakonskim rješenjima iz osporavanog Zakona socijalni status umirovljenika mijenja do takvih razmjera da upravo stoga dolazi do socijalne nejednakosti građana, što bi bilo suprotno načelima iz odredbi članka 3. i 5. Ustava Republike Hrvatske.

Nadalje, Sud će ocijeniti radi li se u ovom slučaju o pravima koja se mogu smatrati stečenima. U kontekstu toga Sud će ocijeniti i mogu li se ta prava mijenjati na način kako određuje osporavani Zakon te jesu li ona tim Zakonom mijenjana.

Iz navedenih razloga riješeno je, temeljem članka 45. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/94), kao u izreci.

Ovo rješenje objavit će se u "Narodnim novinama" temeljem članka 20. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91).

Broj: U-I-283/1997
Zagreb, 25. veljače 1998.