USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac, Milan Vuković i Mladen Žuvela, povodom postupka pokrenutog rješenjem ovog Suda od 11. studenoga 1995. za ocjenu ustavnosti odredaba članka 94. Zakona o stambenim odnosima, na sjednici održanoj dana 20. studenoga 1996. godine, donio je slijedeću

ODLUKU

1. Ukidaju se odredbe članka 94. Zakona o stambenim odnosima ("Narodne novine", br. 51/85, 42/86, 37/88, 47/89, 22/90, 22/92, 58/93 i 70/93.) u dijelu u kojem je ostao na snazi temeljem stavka 1. članka 52. Zakona o najmu stanova ("Narodne novine", br. 91/96).

2. U preostalom dijelu, postupak za ocjenu ustavnosti odredaba članka 94. Zakona o stambenim odnosima obustavlja se.

3. Ova odluka objavit će se u "Narodnim novinama".

Rješenjem od 11. studenoga 1994. broj: U-I-892/1994 Ustavni sud je sam, na vlastitu pobudu, pokrenuo postupak za ocjenu ustavnosti odredaba članka 94. Zakona o stambenim odnosima (nastavno: ZSO). Pokretanje postupka temelji se na odredbi stavka 2. članka 15. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", br. 13/91 - nastavno: Ustavni zakon).

Rješenje o pokretanju postupka objavljeno je u "Narodnim novinama", br. 83/94 od 14. studenoga 1994.

Zakon o najmu stanova (nastavno: ZNS) proglašen je 22. listopada 1996. Odlukom Predsjednika Republike Hrvatske broj: 01-96-1767/1, a objavljen je u "Narodnim novinama, br. 91/96 od 28. listopada 1996. Po članku 54. Zakon stupa na snagu osmog dana od dana objave, što znači da je stupio na snagu.

Odredbom članka 53. ZNS propisano je da danom njegovog stupanja na snagu prestaju vrijediti glave I., IV., V., VI., VII., VIII., IX., X. i XI. ZSO pa slijedom toga i članak 94. ZSO.

Odredbom stavka 1. članka 52. ZNS određuje se da će se postupci pokrenuti prema odredbama Zakona o stambenim odnosima dovršiti po tom Zakonu ako su pokrenuti do stupanja na snagu Zakona o najmu stanova. Odredba se odnosi i na članak 94. ZSO jer taj članak sadrži postupovna pravila o nadležnosti upravnih tijela za donošenje rješenja o iseljenju, u slučaju useljenja bez valjane pravne osnove, i druga pravila o tijeku i načinu provođenja upravnog postupka.

Glede članka 94. ZSO, ove odredbe znače slijedeće: taj članak, uopćeno govoreći, prestaje vrijediti jer je ukinut izričitom odredbom kasnijeg Zakona o najmu stanova; posebice prestaje vrijediti za sve postupke koji su pokrenuti ili će biti pokrenuti nakon stupanja na snagu novog Zakona. Iznimno, silom završne odredbe stavka 1. članka 52. ZNS, i dalje će biti na snazi i vrijediti za postupke koji su do stupanja na snagu novog Zakona pokrenuti po odredbama Zakona o stambenim odnosima.

Po članku 125. Ustava Republike Hrvatske Ustavni sud, među ostalim, odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom. Postupak za ocjenu ustavnosti može pokrenuti i sam Ustavni sud (stavak 2. članka 15. Ustavnog zakona).

Ustavni sud će ukinuti zakon ili pojedine njegove odredbe ako utvrdi da su nesuglasni s Ustavom (stavak 1. članka 21. Ustavnog zakona). Po stajalištima zauzetim u ustaljenoj praksi Ustavnog suda, on može ukinuti i dio odredbe zakona ili drugog propisa ako je to, s obzirom na sadržaj i smisao propisa, potrebno i moguće.

Ako tijekom postupka osporeni akti (u ovom slučaju članak 94. ZSO) budu ukinuti ili usklađeni s Ustavom i zakonom, Ustavni sud će obustaviti postupak (stavak 1. članka 27. Ustavnog zakona).

Iz svega izloženog treba zaključiti: nema više ustavnih i zakonskih pretpostavaka za provođenje postupka ocjene ustavnosti članka 94. ZSO u cijelosti, tj. u pogledu punog opsega njegove (ranije) primjene jer je on prestao vrijediti za postupke pokrenute nakon stupanja na snagu Zakona o najmu stanova (pro futuro). No nema zapreke za ocjenu ustavnosti članka 94. ZSO u dijelu njegove primjene koji se tiče postupaka pokrenutih do tog vremena (pro praeterito), jer je, u granicama određenim završnim odredbama novog Zakona, taj članak važeći pravni propis ukupnog pravnog poretka Republike Hrvatske.

Člankom 94. ZSO određuje se nadležnost upravnih (stambenih) tijela u predmetima iseljenja osoba koje su u stan uselile bez pravomoćne odluke o davanju stana na korištenje ili koje druge valjane pravne osnove (bespravno useljenje - stavak 1.), te se propisuju neke posebnosti postupka sa ciljem njegovog ubrzanja i povećanja učinkovitosti. Nadležnost upravnog tijela je isključiva (stavak 6.). Po odredbi stavka 2. upravno tijelo dužno je bez odlaganja provesti postupak i donijeti rješenje najkasnije u roku od 15 dana. Žalba protiv tog rješenja ne zadržava njegovo izvršenje (stavak 3.). Prvostepeno rješenje mora se dostaviti nadležnom državnom odvjetniku radi utvrđivanja uvjeta za pokretanje kaznenog postupka (stavak 4.). Ustanovljava se i dužnost određenih državnih tijela da naknade štetu koja je nastala zbog nepostupanja upravnog tijela radi iseljenja osoba koje su bez pravnog temelja uselile u stan (stavak 5.).

Po izloženim značajkama upravni postupak iz članka 94. ZSO predstavlja sumarni i do krajnjih granica ubrzani postupak kojemu je cilj hitna uspostava prijašnjeg stanja, tj. iseljenje iz stana osobe koja je u njega bespravno uselila. No, takav postupak nije primjeren onim predmetima u kojima osoba koja je uselila u stan raspolaže ispravom o pravnom temelju useljenja, bez obzira što je taj pravni temelj sporan, jer se u tom slučaju radi o sporu o pravu na stan. Članak 94. ZSO predstavlja zakonodavnu tvorevinu, naslijeđenu iz prošlih vremena, u kojoj se, zbog prenaglašene želje da se postupak učini učinkovitim i bez osjećaja za razlikovanje različitih pravnih situacija, zanemarilo sva ostala procesna načela, kao što su načelo zakonitosti, traženja istine, prava na učinkovitu žalbu i dr.

Zbog toga odredbe članka 94. ZSO povređuju slijedeće odredbe Ustava Republike Hrvatske:

a) Načelo vladavine prava

Odredbama članka 94. ZSO ne zajamčuju se u dovoljnoj mjeri zakonitost i istinitost u odlučivanju o pravima i dužnostima stranaka te njima nisu dosegnute standardne civilizacijske tekovine pravne zaštite svojstvene pravnoj državi i vladavini prava (članak 3. Ustava).

b) Načelo diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu

Člankom 94. ZSO pravni predmeti u kojima sudjeluju dvije stranke koje su u sporu, a u suštini su građanskopravne (stambene) prirode - pa bi zbog toga trebali biti u jurisdikciji sudova - stavljaju se pod sudbenost upravnih tijela i rješavaju po pravilima upravnog postupka.

Po članku 4. Ustava, državna je vlast u Republici Hrvatskoj ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Načelo diobe vlasti ne znači samo da je svaka grana državne vlasti samostalna i neovisna o drugoj, već i da svaka od njih načelno, makar u okvirno određenim granicama, ima autohtono područje svog djelovanja (sudbenost, jurisdikciju).

Stoga i Zakon o sudovima ("Narodne novine" , br. 3/94), razrađujući ustavna načela u autonomnom području djelovanja sudbene vlasti, određuje jurisdikciju sudova u građanskopravnim sporovima (stavak 2. članka 3.) i nadležnost općinskih sudova u sporovima iz stambenih odnosa (točka 2g. stavka 1. članka 16.), u skladu s opće prihvaćenim načelima o sudbenoj jurisdikciji sadržanim i u međunarodnim konvencijama.

Treba napomenuti da ZSO nije usklađen s Ustavom i njegovim temeljnim odredbama te se osnovni pravni instituti tog zakona još zasnivaju na pravnim kategorijama koje više ne postoje u ustavnom poretku Republike Hrvatske (npr. društveno vlasništvo, davanje stana na korištenje). Svoju dosadašnju praksu, po kojoj su predmet ocjene ustavnosti bile i pojedine odredbe zakona koji još nisu usklađeni s Ustavom, ovaj Sud je izrazio u svojim odlukama broj: U-I-231/1990 i U-I-272/1992 ("Narodne novine", br. 25/94).

Upravni postupak po odredbama članka 94. ZSO uvodi, osim toga, specifičnu udvojenost pravnih puteva radi ostvarivanja iste (ili vrlo slične) pravne zaštite. Taj postupak - čiji je cilj uspostava stanja koje je postojalo prije protupravnog useljenja u stan - stoji u konkurentnom odnosu prema sudskom postupku zbog smetanja posjeda, u kojem se također ostvaruje slična pravna zaštita, ali s time da ustrojstvo postupka zbog smetanja posjeda i veća učinkovitost pravnih lijekova pruža bolja jamstva za zakonito rješenje spora. Osim toga, provođenje postupka zbog smetanja posjeda - koji je sumaran i hitan - ne isključuje naknadno provođenje redovnog sudskog postupka radi rješavanja pitanja prava na stan, pa i zbog ovih razloga prednost treba dati sudskim postupcima. Udvojenost upravnog i sudskog postupka ne samo da je nepotrebna, nego može biti i štetna jer slabi pravnu sigurnost i čini neodređenim granice jurisdikcije upravnih i sudskih tijela.

Stoga odredbe članka 94. ZSO nisu u skladu s odredbom članka 4. Ustava Republike Hrvatske o diobi vlasti.

c) Načelo jednakosti svih pred zakonom i pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima koja imaju javne ovlasti (stavak 2. članak 14. i članak 26. Ustava).

Odredbom članka 94. ZSO stranke se, samo zbog toga što je spor pravno kvalificiran kao "bespravno useljenje", upućuju na provođenje upravnog postupka koji je pretjerano hitan i sumaran i koji ne odgovara razini pravnih standarda za zaštitu spornih građanskih prava, dok se u srodnim stambenim sporovima strankama omogućuje vođenje sudskog parničnog postupka koji daje veće garancije za obranu prava stranaka i zakonito rješenje spora. U postupku u kojem odluku treba donijeti u roku petnaest dana gotovo da nije moguće na kvalitetan i zakonit način riješiti bilo koje složeno činjenično ili pravno pitanje.

d) Pravo na žalbu

Odredbom stavka 3. članka 94. ZSO generalno se oduzima suspenzivna moć žalbi protiv prvostepenog rješenja, iako je u pitanju odluka o glavnoj stvari u postupku. Ovom odredbom povređuje se suština ustavnog prava na žalbu protiv pojedinačnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom (stavak 1. članka 18. Ustava). Žalba formalno postoji, ali je lišena svake učinkovitosti. Treba pripomenuti da je kvaliteta pravne zaštite u povodu takve žalbe u očitom nesrazmjeru prema socijalnoj vrijednosti zaštitnog dobra (prava na stan). Svoje stajalište o ustavnom pravu stranke na učinkovitu žalbu Ustavni sud Republike Hrvatske je već izrazio u svojim odlukama broj: U-I-206/1992, U-I-207/1992, U-I-209/1992, U-I-222/1992 ("Narodne novine", br. 113/93 i 25/94).

Zbog razloga koji su izloženi, odlučeno je kao u izreci odluke.

Odluka o objavi temelji se na odredbi stavka 1. članka 20. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-892/1994
Zagreb, 20. studenoga 1996.