USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu dopredsjednik Zdravko Bartovčak, te suci dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac, Milan Vuković i Mladen Žuvela, u svezi s prijedlozima doc. dr. Džemaludina Kalajdžisalihovića iz Zagreba, Potočnjakova 6, Stranke socijalista Hrvatske, Zagreb, Sindikata umirovljenika Hrvatske, Zagreb, Trg kr. Petra Krešimira IV 2 i Matice hrvatskih umirovljenika Brodsko-posavske županije, Nova Gradiška, na sjednici održanoj dana 10. srpnja 1996. godine, donio je

RJEŠENJE

1. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti slijedećih uredbi Vlade Republike Hrvatske:

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina ("Narodne novine", broj 93/93),

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina ("Narodne novine", broj 114/93),

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina ("Narodne novine", broj 6/94),

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina ("Narodne novine", broj 26/94),

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina ("Narodne novine", broj 34/94),

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina ("Narodne novine", broj 42/94),

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina ("Narodne novine", broj 48/94),

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina ("Narodne novine", broj 73/94) i

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina ("Narodne novine", broj 91/94).

2. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti odluka Republičkih fondova mirovinskog i invalidskog osiguranja objavljenih u "Narodnim novinama", broj 96/94 i to:

a) odluka Republičkog fonda mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika Hrvatske:

- Odluke o usklađivanju mirovina od 1. prosinca 1994. i o najvišoj starosnoj i invalidskoj mirovini,

- Odluke o graničnoj svoti najnižega mirovinskog primanja od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o visini minimalne mirovine od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o usklađivanju naknada plaća u svezi s pravom na prekvalifikaciju ili dokvalifikaciju i naknada plaća u svezi s pravom na zaposlenje od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o usklađivanju novčanih naknada za tjelesno oštećenje od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o usklađivanju doplatka za pomoć i njegu od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o usklađivanju mirovina, doplatka za pomoć i njegu i novčanih naknada za tjelesno oštećenje od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o usklađivanju mirovina od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o osnovici za određivanje novčanih naknada za tjelesno oštećenje i usklađivanju novčanih naknada za tjelesno oštećenje od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o usklađivanju doplatka za pomoć i njegu od 1. prosinca 1994.;

b) odluka Republičkog fonda mirovinskog i invalidskog osiguranja samostalnih privrednika Hrvatske:

- Odluke o usklađivanju mirovina od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o graničnoj svoti najnižega mirovinskog primanja od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o usklađivanju naknada plaća u svezi s pravom na prekvalifikaciju ili dokvalifikaciju i naknade plaća u svezi s pravom na zaposlenje od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o usklađivanju novčanih naknada za tjelesno oštećenje od 1. prosinca 1994. i

- Odluke o usklađivanju doplatka za pomoć i njegu od 1. prosinca 1994.

3. Ovo rješenje će se objaviti u "Narodnim novinama".

I. Uredbama Vlade Republike Hrvatske (u nastavku: Uredbe), označenima u točki 1. izreke ovog rješenja, uređen je način utvrđivanja najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina u studenom i prosincu 1993., siječnju, veljači, travnju, svibnju, lipnju, srpnju do listopadu i studenom 1994., te siječnju 1995. godine.

Prema članku 1. tih Uredbi, njima se uređuje način utvrđivanja najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina u studenom i prosincu 1993. godine.

U članku 2. stavku 1. Uredbi je određeno da masa sredstava za isplatu mirovina u studenom i prosincu 1994. može biti veća za 4% od mase sredstava isplaćene za mirovine u listopadu, odnosno studenom 1993.; da masa sredstava za isplatu mirovina u siječnju 1994. može biti veća za 1% od mase sredstava isplaćene za mirovine u prosincu 1993.; da masa sredstava za isplatu mirovina u veljači 1994. ne može biti veća od mase sredstava isplaćene za mirovine u mjesecu siječnju 1994.; da masa sredstava za isplatu mirovina u travnju 1994. ne može biti veća od mase sredstava isplaćene za mirovine u ožujku 1994.; da masa sredstava za isplatu mirovina u svibnju 1994. ne može biti veća od mase sredstava isplaćene za mirovine u travnju 1994., da masa sredstava za isplatu mirovina u lipnju 1994. ne može biti veća od mase sredstava isplaćene za mirovine u svibnju 1994., da masa sredstava za isplatu mirovina u srpnju 1994. može biti veća od mase sredstava isplaćene za mirovine u mjesecu lipnju 1994. za 5,2%; da masa sredstava za isplatu mirovina u studenom 1994. može biti veća od mase sredstava isplaćene za mirovine u listopadu 1994. za 5%, te da masa sredstava za isplatu mirovina u siječnju 1995. može biti veća od mase sredstava isplaćene za mirovine u prosincu 1994. za 10%.

Ostalim odredbama Uredbi, utvrđena je njihova provedba (članak 3.) te stupanje na snagu (članak 4.).

II. Temeljem članka 15. stavka 1. Ustavnog zakona o ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91), prema kojem svatko ima pravo predložiti pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti zakona i ocjenu ustavnosti i zakonitosti drugih propisa, više predlagatelja je podnijelo prijedloge za pokretanje postupka ocjene ustavnosti Uredbi označenih u 1. i 2. alineji točke 1. izreke rješenja, posebno članka 2. stavka 1. tih Uredbi.

Džemaludin Kalajdžisalihović je u svojim prijedlozima osporio ustavnost označene odredbe Uredbi kojima je ograničena masa sredstava za isplatu mirovina u studenom i prosincu 1993. te siječnju 1994., a koje nisu u suglasnosti s odredbama članaka 3., 14., 16., 55. stavak 1., 56. stavak 1. te 88. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske. Predlagatelj u bitnome navodi da se osporenom odredbom Uredbe neustavno ograničava pravo umirovljenika na usklađivanje mirovine s povećanjem prosječne plaće, na što oni imaju pravo po važećim propisima, čime su povrijeđena ustavna načela jednakosti, socijalne pravde i vladavine prava. Prema navodima predlagatelja, osporena odredba je i nezakonita jer je protivna odredbama članka 30. stavka 2. preuzetog Zakona o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, odnosno članka 4. stavka 1. Zakona o mirovinskom i invalidskom osiguranju, koji propisi uređuju pitanje usklađivanja mirovina i drugih novčanih primanja.

Stranka socijalista Hrvatske, Sindikat umirovljenika Hrvatske te Matica hrvatskih umirovljenika Brodsko-posavske županije, također su predložili pokretanje postupka ocjene ustavnosti navedene odredbe, kao i u cijelosti Uredbe kojom je utvrđena masa sredstava za isplatu mirovina u studenom i prosincu 1994. godine. Ovi predlagatelji su u prijedlozima naveli gotovo iste razloge neustavnosti kao i prethodni predlagatelji. Posebno su istakli da je pravo na usklađivanje mirovina utvrđeno važećim zakonima, a kojima da je suprotan i Pravilnik Republičkog fonda MIORH o visini, načinu i rokovima usklađivanja mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne novine", broj 35/93). Neustavnost i nezakonitost osporene Uredbe predlagatelji nalaze u odnosu na odredbe članka 3., 5. i 16. Ustava Republike Hrvatske.

III. Sukladno odredbi članka 40. stavka 1. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/94), prijedlozi su dostavljeni na odgovor Vladi Republike Hrvatske.

U svom odgovoru od 21. prosinca 1994., klasa: 140-01/94-01/02, urbroj: 5030116-94-24, Vlada Republike Hrvatske je u cijelosti osporila osnovanost navoda predlagatelja, pozivajući se na članak 88. Ustava Republike Hrvatske, kojim je utvrđena ovlast Vlade na donošenje akata kao što su uredbe. Kako te uredbe imaju pravnu snagu zakona, Vlada smatra da je bila ovlaštena osporenim Uredbama derogirati odredbe zakona kojima je uređeno usklađivanje mirovina.

Posebno je naznačeno da se tim Uredbama ne razrađuju ustavne slobode i prava, odnosno da se njima ne ograničava samo pravo na mirovinu. To stoga jer je ograničavanje mase sredstava za isplatu mirovina, po mišljenju Vlade Republike Hrvatske, samo kvantifikacija prava na mirovinu u vremenu dok su Uredbe na snazi, a u cilju ostvarenja stabilizacijskog i gospodarskog programa Vlade, nakon čega da nije isključena mogućnost uspostave redovitog režima usklađivanja mirovina u skladu s važećim propisima.

Republički fond mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika Hrvatske se na navode prijedloga očitovao u smislu provedbenog značenja usklađivanja mirovina temeljem osporenih Uredbi u odnosu na to usklađivanje primjenom važećih zakona.

IV. Ustavni sud Republike Hrvatske je prihvatio prijedloge predlagatelja, ali je ocijenio da postupak ispitivanja ustavnosti valja pokrenuti ne samo za osporene Uredbe, već za sve Uredbe koijma je Vlada Republike Hrvatske utvrđivala masu sredstava za isplatu mirovina.

Sud osnovano sumnja u suglasnost navedenih Uredbi s odredbama Ustava Republike Hrvatske, polazeći od ustavnog određenja Republike Hrvatske kao socijalne države (članak 1. Ustava), u kojoj su jednakost, poštivanje prava čovjeka, vladavina prava te socijalna pravda, najviše vrednote ustavnog poretka (članak 3. Ustava).

Ustavnost osporenih Uredbi upitna je i sa stajališta ustavnih odredbi o temeljnim slobodama i pravima čovjeka i građanina, posebno odredbi članka 14. stavka 2. Ustrava (svi su pred zakonom jednaki), članka 16. Ustava (slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje), članka 55. stavka 1. Ustava (svaki zaposleni ima pravo na zaradu kojom može osigurati sebi i obitelji slobodan i dostojan život), te članka 56. stavka 1. Ustava (pravo zaposlenih i članova njihovih obitelji na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje uređuje se zakonom i kolektivnim ugovorom).

V. Prema odredbama stavka 1. članka 88. Ustava, Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske može najviše na vrijeme od godinu dana ovlastiti Vladu Repubike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz njegova djelokruga, osim onih koja se odnose na razradu ustavom utvrđenih sloboda i prava čovjeka i građanina, nacionalna prava, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela i lokalne samouprave

U skladu s navedenom ustavnom odredbom, Zakona o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da donosi uredbe kojima se uređuju pojedina pitanja iz djelokruga Sabora Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 74/92), odnosno Zakonom o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Zastupničkog doma Sabora Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 94/93 i 79/94), Vladi Repubike Hrvatske je dana ovlast da uredbama uređuje pitanja tekuće gospodarske politike, osim onih pitanja koja prema ustavu može uređivati samo Sabor Republike Hrvatske.

Sumnja u ustavnost navedenih uredbi polazi od pitanja da li se Uredbama razrađuju ustavom utvrđene slobode i prava čovjeka i građanina, te da li je tim Uredbama određena samo kvantifikacija prava na mirovinu ili se određivanjem mase sredstava za isplatu mirovina u osnovi ograničava i samo pravo.

Navedenim Uredbama utvrđivana je masa sredstava za isplatu mirovina za jedno određeno razdoblje (studeni i prosinac 1993., siječanj, veljača, travanj, svibanj, lipanj, srpanj - listopad, studeni 1994., siječanj 1995.)

Iako nije izrijekom navedeno, postavlja se pitanje jesu li te Uredbe prestale važiti istekom vremena za koje su donijete, posebno one nakon kojih su uslijedile nove Uredbe, što se odnosi i na Uredbu kojom je utvrđivana masa sredstava za isplatu mirovina u siječnju 1995. godine.

Naime, u skladu s tim Uredbama, Republički fondovi mirovinskog i invalidskog osiguranja svojim odlukama usklađivali su mirovine i druga prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja. Temeljem te činjenice osnovano se postavlja pitanje važenja i djelovanja Uredbi s obzirom na pravne učinke koje Uredbe imaju na te odluke. O tome će biti više riječi u nastavku rješenja.

VI. Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske - članak 15. stavak 2. -- dana je mogućnost Ustavnom sudu da i sam pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti određenog propisa, koji se ne osporava podnijetim zahtjevom ili prijedlogom odnosno za kojeg takav zahtjev ili prijedlog Ustavnom sudu nije niti dostavljen. To može biti u onim slučajevima kada Ustavni sud sam ocijeni da postoji osnovana sumnja u ustavnost nekog zakona odnosno ustavnost i zakonitost drugog propisa.

Temeljem navedene zakonske odredbe, Ustavni sud je pokrenuo postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti akata iz točke 2. izreke ovog rješenja, a iz ovih razloga:

Odlukama Republičkog fonda mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika Hrvatske (u nastavku: Republički fond MIORH) i Republičkog fonda mirovinskog i invalidskog osiguranja samostalnih privrednika Hrvatske (u nastavku: Republički fond MIOSPH), označenima u točki 2. izreke ovog rješenja (u nastavku: odluke), izvršeno je usklađivanje mirovina i drugih prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja utvrđenih zakonom.

Na temelju odredbi članka 4. stavka 1. al . 3. Zakona o mirovinskom i invalidskom osiguranju ("Narodne novine", broj 26/83, 5/86, 42/87, 34/89, 57/89, 40/90, 9/91, 26/93, 96/93 i 44/94), radnici u radnom odnosu i radnici koji su ostvarili prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja imaju po osnovi svoga minulog rada pravo na usklađivanje mirovine i drugih novčanih primanja s kretanjem nominalnih osobnih dohodaka (plaća) svih radnika zaposlenih na teritoriju Republike.

Odluke o usklađivanju mirovina i drugih novčanih prava ostvarenih iz toga osiguranja, donose Republički fondovi mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika, samostalnih privrednika odnosno individualnih poljoprivrednika u skladu sa zakonima i svojim Statutom.

Usklađivanje mirovina ostvarenih u navedenih Fondovima obavlja se na način utvrđen člankom 30. Zakona o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne novine", broj 53/91), odnosno člankom 39. Zakona o mirovinskom i invalidskom osiguranju individualnih poljoprivrednika ("Narodne novine", broj 26/83, 49/83, 57/83, 47/86, 40/90, 26/93 i 96/93).

Usklađivanje ostalih prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, kao što su novčana naknada za tjelesno oštećenje, doplatak za tuđu pomoć i njegu, naknade plaća, zatim određivanje granične svote najnižeg mirovinskog primanja radi određivanja zaštitnog dodatka uz mirovinu, određivanje minimalne mirovine, obavlja se u skladu s odredbama već navedenog Zakona o mirovinskom i invalidskom osiguranju, te drugih zakona i općih akata kojima su uređena ta prava.

Republički fondovi MIORH i MIOSPH su mirovine i druga prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja počeli usklađivati (povećavati) od 1. lipnja 1994. godine u skladu s uredbamaVlade Republike Hrvatske.

Kako predmetom ustavnosudske ocjene u pravilu mogu biti samo propisi koji su na snazi, jer se prema članku 27. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske postupak obustavlja ako tijekom postupka osporeni akti prestanu važiti, pokrenut je postupak samo za odluke navedene u točki 2. izreke.

Tim je odlukama utvrđeno povećanje mirovina i drugih prava od 1. prosinca 1994. godine za 10%, a u skladu s Uredbom kojom je masa sredstava za isplatu mirovina u siječnju 1995. ograničena masom sredstava isplaćenom za mirovine u prosincu 1994. uvećanom za 10%.

Sumnja u ustavnost i zakonitost tih odluka pojavila se stoga što je upitno je li i ta Uredba istekom vremena za koje je donijeta (siječanj 1995.) trebala prestati važiti, slijedom čega se dalje postavilo pitanje jesu li od 1. veljače 1995. te odluke još uvijek na snazi ili je na usklađivanje mirovina od toga dana valjalo primijeniti odredbe važećih zakona i njihovih provedbenih propisa.

Stoga Ustavni sud osnovano sumnja da te odluke, kroz koje sporna Uredba u biti nastavlja živjeti i djelovati, nisu suglasne ponajprije odredbama Zakona o mirovinskom i invalidskom osiguranju, odnosno Zakona o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, kojima je utvrđeno pravo onih koji su ostvarili prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, na usklađivanje mirovina i drugih novčanih primanja s kretanjem nominalnih plaća svih radnika zaposlenih u Republici Hrvatskoj.

Sumnja u zakonitost odluka zasniva se i na činjenici da Vlada Republike Hrvatske nakon siječnja 1995. više nije Uredbama utvrđivala (ograničavala) masu sredstava za isplate mirovina. S tim u svezi ostaje sporno da li Republički fondovi mirovinskog i invalidskog osiguranja i dalje isplaćuju mirovine i druga prava na osnovi tih odluka ili su trebali od 1. veljače 1995. na usklađivanje, odnosno isplatu tih prava primijeniti zakonski režim. U nastavku postupka na ta, i druga pitanja, valja naći odgovor.

Razlozi na kojima se zasniva sumnja u zakonitost odluka, doveli su i do sumnje u njihovu ustavnost, posebno u odnosu na odredbu članka 14. stavka 2. Ustava (svi su pred zakonom jednaki), te odredbu članka 56. stavka 1. Ustava, koja je ustavna osnova za razradu ostvarivanja prava u području socijalne sigurnosti i socijalnog osiguranja putem zakona i propisa utemeljenih na zakonu.

Zatim, aktima koji nisu u skladu sa zakonom i Ustavom, povrijeđeno je načelo ustavnosti i zakonitosti, utvrđeno u članku 5. Ustava. Prema tom načelu, u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom, te je svatko dužan držati se Ustava i zakona i poštivati pravni poredak Republike.

VII. Slijedom navedenog, Ustavni sud je suglasno odredbama članka 45. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske, riješio kao u točkama 1. i 2. izreke.

Rješenje se u smislu članka 40. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske dostavlja sudionicima u postupku.

Objava rješenja (točka 3. izreke) zasniva se na odredbi članka 20. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-II-394/93
U-II-426/93
U-II-459/93
U-II-25/94
U-II-384/96
Zagreb, 10. srpnja 1996.