USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu dopredsjednik Zdravko Bartovčak, te suci dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac, Milan Vuković i Mladen Žuvela, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti zakona, na sjednici održanoj dana 26. lipnja 1996. godine, donio je ovo

RJEŠENJE

1. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredaba članka 2, 5. te 7. (u dijelu kojim se odnosi na nove članke 55a, 55b i 55d) Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo ("Narodne novine", broj 69/1992).

2. Ovo će se rješenje objaviti u "Narodnim novinama

Prijedloge kojima se predlaže Ustavnom sudu Republike Hrvatske pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti pojedinih odredaba u izreci navedenog Zakona podnijeli su: Udruženje zamjenskih stanova Zagreb; Rudolf Vrbanek i drugi iz Karlovca; "Varteks-holding" iz Varaždina; Albert Kale iz Šibenika; Nada Kozulić iz Varaždina; IGM Industrija građevnog materijala holding d. d. Lepoglava; Vukosava Šparac iz Zagreba; Stanko Klarica iz Sinja; Nada Džidić iz Varaždina; Rajka Vidović-Govedić iz Zagreba; Tankerska plovidba P. O. Zadar; Ivan Petrović iz Zagreba; Ivanka i Vlado Erdeljac iz Karlovca; Božo Pustić iz Dubrovnika; Ojdana Jurinović iz Zadra; Ana Magaš iz Zadra; Udruženje stanara (vlasnika ekspropriranih nekretnina) u zamjenskim stanovima, Zagreb; Marija Strbad iz Čakovca; Franjo Zubović iz Županje i dr. Željko Štanfel iz Ivankova; Mandica Brajdić iz Vinkovaca; Ilija Polić iz Zagreba i Savez udruženja stanara Hrvatske Zagreb.

Osporeni Zakon stupio je na snagu dana 30. listopada 1992. Njime su donijete prve izmjene i dopune Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo nakon njegova pročišćenog teksta, objavljen u "Narodnim novinama", broj 43/92.

Navedenim prijedlozima predlaže se pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredaba članka 2, 5. i 7. (tj. novounijetih članaka 55a, 55b i 55d) osporenog Zakona.

Osporene odredbe mijenjaju ili dopunjuju odredbe članka 12, 16. i 17. pročišćenog teksta Zakona, a člankom 7. osporenog Zakona u pročišćeni tekst iza članka 55. unijete su odredbe novih članaka 55a, 55b, 55c i 55d.

Kasnije izmjene i dopune Zakona objavljene su u "Narodnim novinama", broj 25/1993, 48/1993, 2/1994, 44/1994, 58/1995 i 11/1996.

Prema odredbama članka 2. osporenog Zakona (u pročišćenom tekstu članak 12.) ministar graditeljstva i zaštite okoliša (danas: ministar prostornog uređenja, graditeljstva i stanovanja) objavit će podatke o građevinskoj vrijednosti etalonskog objekta i pripadajući indeks promjene vrijednosti HRD prema DEM na dan kada se utvrđuje vrijednost etalonskog objekta (stavak 3.) i - zatim - vrijednost etalonskog objekta u ratom ugroženim područjima umanjuje se za 10% (stavak 7.)

Prema odredbama članka 5. osporenog Zakona (u pročišćenom tekstu članak 17.) za provedbu revalorizacije u smislu odredaba tog Zakona primjenjuje se indeks promjene vrijednosti HRD prema DEM po srednjem deviznom tečaju Narodne banke Hrvatske (stavak 2.), a svi neisplaćeni obroci iz ugovora revaloriziraju se u času dospijeća kada nastupi uvećanje ili umanjenje indeksa iz stavka 2. toga članka za najmanje 10% u odnosu na dan sklapanja ugovora (stavak 3.).

Prema odredbama članka 7. (to jest odredbama osporenih članaka 55a, 55b i 55d) prodavatelj je dužan u ugovoru o prodaji stana uz obročnu otplatu, sklopljenom do stupanja na snagu tog Zakona, proračunati osobni dohodak zamijeniti odgovarajućim indeksom vrijednosti HRD prema DEM po srednjem deviznom tečaju Narodne banke Hrvatske na dan sklapanja osnovnog ugovora, na način propisan propisom Vlade Republike Hrvatske o načinu utvrđivanja cijene stana (55a). Zatim, prodavatelj je dužan neisplaćene obroke iz ugovora o prodaji stana sklopljenog do stupanja na snagu Zakona revalorizirati na način utvrđen propisom Vlade Republike Hrvatske o načinu utvrđivanja cijene stana (55b). I na kraju, osobe koje su do dana ili nakon stupanja na snagu tog Zakona sklopile ugovor o prodaji stana i ispunjavaju uvjete iz članka 16. tog Zakona, a nisu ostvarile pravo na popust iz odredbe istog članka, imaju pravo na taj popust. One od istih osoba, koje su isplatile cijenu stana odjednom, imaju pravo na povrat revaloriziranog iznosa razlike u cijeni stana (popusta) prema stavku 1. istog članka, koji iznos isplaćuje općina, odnosno grad na teret svog proračuna. One od tih osoba koje su sklopile ugovor uz obročnu otplatu cijene stana imaju pravo od prodavatelja zahtijevati da im se neisplaćeni obroci umanje na način utvrđen propisom Vlade o načinu utvrđivanja cijene stana (55d).

Dvije su grupe prigovora na osporene odredbe.

Jedna grupa prigovora na navedene odredbe (članak 2. stavak 1., članak 5. i članak 7. - tj. 55a, 55b i 55d) odnosi se na uvođenje revalorizacije primjenom indeksa promjene vrijednosti hrvatskog novca (u vrijeme donošenja Zakona HRD, od 30. svibnja 1994. kuna) prema njemačkoj marki, koja se u većem broju prijedloga naziva deviznom klauzulom, s posebnim naglaskom na retroaktivno djelovanje te klauzule.

Navodi se da kod sklapanja ugovora prije osporenog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo nije bilo riječi o mjesečnoj otplati ovisno o vrijednosti hrvatskog novca prema njemačkom, nego o revalorizaciji ovisno o uvećanju ili umanjenju nominalnih osobnih dohodaka u gospodarstvu Republike Hrvatske za najmanje 10% u odnosu na dan sklapanja ugovora, te da je nakon tog Zakona visina njihovih obročnih otplata znatno povećana; da su cijene stanova kupljenih prije stupanja osporenog Zakona na snagu bile niže od cijene jednakih stanova nakon stupanja Zakona na snagu; da se njihovi ugovori o kupnji stana, sklopljeni uz obostranu volju ugovornih strana, po tada važećim propisima, jednostrano mijenjaju bez njihova pristanka i na njihovu štetu.

Predlagatelji smatraju da se time vrijeđaju: načelo jednakosti iz članka 3. Ustava, prema kojem je jednakost jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, kao i načelo o jednakosti pred zakonom iz odredbe članka 14. stavak 2. Ustava, i to time da kupci jednakih stanova, koji imaju i iste osobne popuste, moraju platiti znatno različite mjesečne otplate, ovisno o vremenu kad je ugovor sklopljen i o vrijednosti hrvatskog novca prema njemačkom; načelo vladavine prava iz članka 3. Ustava, koja podrazumijeva i pravnu sigurnost i povjerenje u pravni posao sklopljen uz obostranu volju ugovornih strana; i dalje, da se time vrijeđa odredba članka 5. stavka 2. Ustava jer iz dužnosti držati se Ustava i zakona, i poštivati pravni poredak Republike, slijedi da je svatko, dakle i Sabor, dužan poštovati u skladu sa zakonom već zaključene ugovore i prava stečena na osnovi tih ugovora; da se tzv. deviznom klauzulom vrijeđaju i prava stečena ulaganjem kapitala zajamčena odredbom članka 49. stavak 4. Ustava, prema kojem se prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu umanjiti zakonom niti drugim pravnim aktom.

I druga grupa prigovora poziva se na načelo jednakosti; prigovara se tome što odredbi o umanjenju vrijednosti etalonskog objekta za 10% u ratom ugroženim područjima nije dan unatražni učinak, pogotovo ako se ima u vidu da je retroaktivnost primijenjena na deviznu klauzulu, pa je s tim u svezi postavljeno pitanje: zašto je retroaktivnost izostavljena tamo gdje je povoljnija za kupca, a uvedena tamo gdje pogoršava njegov položaj?

Prigovara se, dalje, nejednakosti u pogledu građana koji su godinama uplaćivali u stambene fondove, a stan nikad nisu dobili, pa nemaju što kupiti.

I na kraju, prigovori se odnose na položaj građana koji su na korištenje dobivali tzv. zamjenske stanove, nakon eksproprijacije njihovih vlastitih kuća i stanova. Ti predlagatelji vide manjkavost Zakona u izjednačenju s ostalim kupcima stanova na kojima postoji stanarsko pravo; smatraju da je za te slučajeve Zakon trebao predvidjeti posebna rješenja, a ne dovesti i njih u položaj da kupuju stanove pod jednakim uvjetima kao i nositelji stanarskog prava koji nisu prije toga izgubili pravo vlasništva svojih objekata i dobili kao naknadu stanarsko pravo uz plaćanje tzv. "učešća".

Ustavni sud Republike Hrvatske navedene prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti osporenog Zakona nije prihvatio.

Donoseći ovo rješenje Sud je polazio sa stajališta da je prodaja stanova u društvenom vlasništvu na kojima postoji stanarsko pravo specifičan pravni posao uređen posebnim zakonom. Na taj pravni posao ne primjenjuju se odredbe zakona koji uređuju obvezne odnose, nego se primjenjuje ovaj lex specialis, odnosno opći propisi obveznog prava primjenjuju se podredno, tek ako posebni propis određeno pitanje nije drugačije uredio. S tog stajališta gledano nisu prihvaćeni svi oni prigovori koji se odnose na jednostrano mijenjanje već sklopljenih dvostranih ugovora, posebno u pogledu cijene. Riječ je o ugovorima koji se zaključuju i mijenjaju pod drugim uvjetima nego što su ugovori o kupoprodaji zaključeni temeljem općih propisa o obveznim odnosima.

Navedenim Zakonom, pored ostalog, cijena se utvrđuje ugovorom, s tim da je u samom Zakonu navedeno sedam elemenata te cijene (članak 11., uz podrobnu razradu u članku 12.), a prema samom Zakonu elemente revalorizacije sadrže: građevinska vrijednost stana u kojoj je sadržana vrijednost zajedničkih dijelova i uređaja zgrade, položajna pogodnost stana i visina vlastitih sredstava stanara koja je uložio u stan (članak 17.).

Odredba o revalorizaciji postoji u Zakonu danas (članak 17. stavak 1.), a postojala je i u prvom zakonskom tekstu, Zakonu o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo ("Narodne novine", broj 27/1991), kojim je prodaja stanova uopće bila omogućena (članak 14. stavak 1.).

Iz toga slijedi zaključak da su kupci stanova od prvog časa kad su stekli pravo kupiti stan, i to obročnom otplatom (tj. od 19. lipnja 1991.), znali da njihovi neisplaćeni obroci podliježu revalorizaciji, kao i to da je Vlada ovlaštena propisati i tu revalorizaciju, u okviru svoje ovlasti da propisuje način utvrđivanja cijene stana.

Odlučujući o prigovorima koji se odnose na tzv. deviznu klauzulu, tj. revalorizaciju obročnih otplata uz primjenu indeksa promjene vrijednosti hrvatskog prema njemačkom novcu, Sud je pribavio stručno mišljenje o prodajnim cijenama stanova te navedenoj revalorizaciji, koje je uvjerljivo i dokumentirano pokazalo da razlike u cijenama sličnih stanova i visini obročnih otplata nisu bile manje - nego obratno, bile su veće - u vrijeme kad su se računale prema indeksu promjene nominalnih osobnih dohodaka u gospodarstvu Republike. Isto stručno mišljenje pokazuje da mjesečni obrok, čija je revalorizacija vezana za tečaj njemačke marke, ima značaj fiksnog iznosa mjesečnog obroka sve do njegove konačne otplate, što je značajno u dugoročnom odnosu kao što je obročna otplata cijene stana (po važećem tekstu Zakona ona može trajati i 32 godine).

Na osnovi iznijetog Sud je ocijenio da zakonodavac nije izašao iz ustavnih okvira svojih ovlasti kad je revalorizaciju primjenom indeksa promjena nominalnih osobnih dohodaka u gospodarstvu Republike Hrvatske zamijenio revalorizacijom primjenom indeksa promjene vrijednosti hrvatskog novca prema njemačkom po srednjem deviznom tečaju Narodne banke Hrvatske na dan sklapanja osnovnog ugovora.

Prigovori na izloženi način revalorizacije odnose se i na retroaktivno djelovanje odredaba članaka 5. i 7. Zakona.

To se unatražno djelovanje odnosi na neisplaćene obročne otplate, s tim da ono što je plaćeno ostaje nepromijenjeno. Dakle, retroaktivno djelovanje odnosi se na one obročne otplate koje dospijevaju nakon stupanja Zakona na snagu.

Ovi prigovori također nisu prihvaćeni jer odredba članka 90. Ustava dopušta da pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje.

Uvidom u materijale Sabora Republike Hrvatske iz vremena donošenja osporenog Zakona utvrđeno je da je prilikom glasovanja o Zakonu posebno glasovano i o zaključku da li postoje posebno opravdani razlozi za povratno djelovanje članaka 5. i 7; taj zaključak prihvaćen je sa 75 glasova "za", i sa 7 glasova "protiv".

U skladu s iznijetim Sud je ocijenio da osporene odredbe nisu nesuglasne odredbama članaka 3; 5. stavak 2. i 14. stavak 2; te 90. stavak 2. Ustava, a posebno da nisu nesuglasne odredbi članka 49. stavak 4. ustavne odredbe o poduzetničkim i tržnim slobodama ne odnose se na kupnju stanova temeljem ovog Zakona.

Druga navedena grupa prigovara da osporeni Zakon ima zajedničku značajku koja se sastoji u tome da ukazuju na ono što zakonodavac nije propisao, odnosno nude drugačija rješenja od onih što ih je za pojedino pitanje dao zakonodavac.

O takvim prigovorima Ustavni sud ne odlučuje, Sud ne ocjenjuje ono čega u zakonu nema, nego samo ono što njime jest propisano.

Pitanja koja su u ovim prigovorima navedena stvar su zakonodavne politike koja može pojedino pitanje riješiti na ovaj ili onaj način, a oba mogu biti suglasna Ustavu. Takav Ustav daje ovlast zakonodavcu, da odlučujući o zakonodavnoj politici odluči hoće li dati ili ne, primjerice, unatražni učinak odredbi o umanjenju vrijednosti etalonskog objekta za 10% u ratom ugroženim područjima, te hoće li na poseban način riješiti prodaju tzv. zamjenskih stanova. Riječ je, dakle, o kvaliteti zakonodavne politike i odgovornosti za nju, a ne o ocjeni suglasnosti s Ustavom već donijetih zakona.

Uzevši u obzir sve iznijeto ovaj Sud je riješio da je zakonodavac, donoseći u izreci ovog rješenja navedene odredbe Zakona, postupao u skladu i u okviru svojih ustavnih ovlasti iz odredaba članka 2. stavak 4. alineja prva Ustava Republike Hrvatske. Prema toj odredbi Sabor samostalno, u skladu s Ustavom, odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj.

Donoseći ovo rješenje Ustavni sud je imao u vidu i činjenicu da je riječ o nekretninama koje su (bile) u režimu društvenog vlasništva, a da Ustav ne poznaje ni društveno vlasništvo niti stanarsko pravo, te da je Ustavnim zakonom za provedbu Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 34/1992 - pročišćeni tekst, 91/1992, 62/1993, 50/1994, 105/1995) propisano da se zakoni, drugi propisi i opći akti moraju uskladiti s Ustavom. Rok za to već je više puta produžavan, a prema zadnjoj izmjeni Ustavnog zakona datum usklade jest 31. prosinca 1996. godine.

Na temelju iznijetog riješeno je kao u izreci.

Ovo je rješenje donijeto na osnovi odredaba članka 45. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/1994), a njegova se objava temelji na odredbi članka 20. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/1991).

Broj: U-I-321/1992
Zagreb, 26. lipnja 1996.