USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu dopredsjednik Suda Zdravko Bartovčak, te suci Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac, Milan Vuković i Mladen Žuvela, odlučujući o prijedlogu Ante Žuvelića iz Zagreba za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti zakona, na sjednici održanoj dana 8. svibnja 1996. godine, donio je ovo

RJEŠENJE

1. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti odredaba članka 209. Zakona o općem upravnom postupku, ("Narodne novine", broj 53/91), i to za ocjenu stavka 3, druga rečenica, i za ocjenu stavka 4.

2. Ovo će se rješenje objaviti u "Narodnim novinama".

Prema odredbi stavka 3. članka 209. Zakona kad je nadležni organ zakonom, ili drugim propisom utemeljenim na zakonu, ovlašten riješiti stvar po slobodnoj ocjeni, dužan je u obrazloženju, pored podataka iz stavka 2. ovog članka, navesti taj propis i izložiti razloge kojima se pri donošenju rješenja rukovodio. Druga rečenica tog stavka, koja se osporava, glasi: "Ti se razlozi ne moraju navesti kad je to u javnom interesu zakonom ili uredbom izričito predviđeno."

Prema osporenoj odredbi stavka 4:

"Ako je zakonom ili uredbom posebno predviđeno da se u rješenju donesenome po slobodnoj ocjeni ne moraju navesti razlozi kojima se organ pri donošenju rješenja rukovodio, u obrazloženju rješenja navode se podaci iz stavka 2. ovog članka, propis kojim je organ ovlašten da riješi stvar po slobodnoj ocjeni i propis kojim je ovlašten da ne mora navesti razloge kojim se pri donošenju rješenja rukovodio."

Polazeći od odredbe članka 206. stavak 3. Zakona prema kojem pismeno rješenje sadrži, pored ostalog, obrazloženje, te od odredbe članka 209. stavak 2. Zakona prema kojem obrazloženje rješenja sadrži i razloge zbog kojih nije uvažen koji od zahtjeva stranaka, što je prema Zakonu o općem upravnom postupku pravilo, podnositelj prijedloga smatra da citirane odredbe, same po sebi te zato što - kao odredbe sustavnog zakona - daju temelj i drugim zakonima i propisima da propišu nenavođenje razloga za određeno rješenje, nisu suglasne odredbama članaka 18. i 19. Ustava Republike Hrvatske.

Odredbama članka 18. Ustava jamči se pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom, s tim da pravo na žalbu može biti iznimno isključeno u slučajevima određenim zakonom ako je osigurana druga pravna zaštita. Prema odredbama članka 19. Ustava pojedinačni akti državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljeni na zakonu, i zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.

Stajalište je podnositelja prijedloga da se pravo na žalbu, odnosno drugu pravnu zaštitu, može učinkovito ostvarivati samo ako žalitelj znade zašto pojedini od njegovih zahtjeva nije uvažen, odnosno da se kontrola zakonitosti pojedinačnih akata ne može potpuno provesti ako ni nadzorno tijelo, a ni pojedinac na kojeg se rješenje odnosi, nemaju uvid u razloge na kojima se rješenje zasniva.

Ustavni sud prihvatio je prijedlog.

Donoseći ovo rješenje o pokretanju postupka za ocjenu ustavnosti u izreci navedenih zakonskih odredaba Sud je ocijenio da se osnovano može posumnjati u njihovu usuglašenost s odredbama Ustava Republike Hrvatske od kojih je polazio i podnositelj prijedloga: Ustav građanima jamči pravo na žalbu protiv pojedinačnih akata ovlaštenih tijela donesenih u postupku prvog stupnja (članak 18. stavak 1. Ustava), ti akti moraju biti utemeljeni na zakonu (članak 19. stavak 1, te članak 115. stavak 3. Ustava). Pravo na žalbu može biti iznimno isključeno ako je osigurana druga pravna zaštita (članak 18. stavak 2.), a u svakom se slučaju jamči sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata ovlaštenih upravnih i drugih vlasti (članak 19. stavak 2.).

Pored toga, ovaj Sud drži da osporene zakonske odredbe valja ocijeniti i u odnosu prema odredbama članaka 26. i 16. Ustava Republike Hrvatske.

Pravo na žalbu može se učinkovito ostvariti samo ako tijelo koje je donijelo rješenje navede svoje razloge za to rješenje, koji se onda mogu pobijati u obrani žaliteljevih prava i na zakonu zasnovanih interesa. Bez upućenosti u te razloge onemogućeno je ili bitno otežano učinkovito korištenje ustavnim pravom na žalbu odnosno drugu pravnu zaštitu. Samo građanin kojem su razlozi rješenja poznati može ga uspješno pobijati, a isto tako i doći do uvjerenja o bezizglednosti žalbe protiv tog rješenja, čime se pridonosi i načelima efikasnosti i ekonomičnosti postupka.

I dalje, obrazloženje određenog rješenja učvršćuje načelo zakonitosti, te djeluje protiv eventualne samovolje i proizvoljnosti. Preko obrazloženja najlakše se utvrđuje da li se je upravno tijelo vodilo načelom zakonitosti i postupalo tako da u vođenju postupka i odlučivanju strankama omogućuje da što lakše zaštite svoja prava, vodeći računa i o tome da ostvarenje njihovih prava ne bude u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesom.

Osim toga, osnovano se može postaviti i pitanje ustavnosti osporenih odredaba sa stajališta odredbe članka 26. Ustava: ne dolazi li time i do povrede ustavnog prava na jednaki položaj pred sudovima i drugim državnim organima (članak 26. Ustava), jer je realno pretpostaviti da su u povoljnijem položaju osobe koje se žale protiv onih pojedinačnih pravnih akata koji sadrže i razloge na kojima se zasnivaju, od onih osoba koje su prisiljene štititi svoja prava pravnim sredstvima protiv pojedinačnih akata što obrazloženje ne sadrže.

I konačno, u ovom postupku će se odgovoriti i na pitanje da li je ustavna osnova za donošenje osporenih odredaba sadržana u odredbi članka 16. Ustava. Prema toj odredbi slobode i prava mogu se ograničiti zakonom (samo zakonom) da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Sa stajališta te ustavne odredbe valja ocijeniti da li javni interes, o kojem je riječ u odredbi stavka 3. članka 209. Zakona, odgovara pojmu pravnog poretka u citiranoj ustavnoj odredbi.

Navedena pitanja Ustavni sud je postavio, i ovdje iznesena stajališta već zastupao, donoseći svoju odluku o ustavnosti odredbe članka 26. stavak 3. Zakona o hrvatskom državljanstvu, što je objavljena u "Narodnim novinama", broj 113/1993.

Temeljem odredbe članka 40. stavak 2. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/1994) ovo se rješenje dostavlja sudionicima u postupku.

Objava ovog rješenja zasniva se na odredbi članka 45. stavak 3. Poslovnika.

Broj: U-I-248/1994
Zagreb, 8. svibnja 1996.