USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Jadranko Crnić predsjednik Suda te suci Zdravko Bartovčak dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, odlučujući o pokretanju postupka za ocjenu ustavnosti članka 70. Zakona o stambenim odnosima po prijedlogu Ane Slišković temeljem članka 15. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91) na sjednici održanoj 20. veljače 1995. godine donio je ovo

Rješenje

1. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti odredaba članka 70. Zakona o stambenim odnosima ("Narodne novine", broj 51/1985, 42/1986, 37/1988, 47/1989, 22/1990, 22/1992, 58/1993 i 70/1993).

2. Rješenje se dostavlja Saboru Republike Hrvatske na odgovor.

3. Ovo rješenje objavit će se u "Narodnim novinama".

Ana Slišković iz Zagreba, podnijela je putem punomoćnika Ranka Radovića odvjetnika u Zagrebu, Ustavnom sudu Republike Hrvatske prijedlog za ocjenu ustavnosti članka 70. Zakona o stambenim odnosima (u daljnjem tekstu ZSO). Predlagateljica smatra da je navedeni članak suprotan ustavnom jamstvu iz članka 34. Ustava Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ustav) - dom je nepovrediv - dok se iz sadržaja podneska može zaključiti da predlagateljica smatra da je osporeni članak suprotan odredbama 3. i 4. Ustava te članku 14. stavku 2. i članku 26. Ustava Republike Hrvatske. Ustavni sud je svojim rješenjem od 14. studenog 1994 godine broj U-I-892/1994 pokrenuo postupak ocjene ustavnosti članka 94. Zakona o stambenim odnosima koje je objavljeno u "Narodnim novinama", broj 83/94 od 18. studenog 1994. godine. Člankom 70. ZSO određuje se nadležnost upravn ih(stambenih) tijela u predmetima iseljenja osoba koje su u stan uselile na osnovi ugovora o simuliranoj zamjeni stanova, dakle bez valjane pravne osnove. Članak 70. ZSO predstavlja zakonodavnu tvorevinu naslijeđenu iz prošlih vremena, u kojoj se, zbog prenaglašene želje da se postupak učini učinkovitim i bez osjećaja za razlikovanje različitih pravnih situacija, zanemarila sva ostala procesna načela, kao što su načelo zakonitosti, traženja istine, i dr. Odredbe članka 70. ZSO, stoga, izazivaju opravdanu sumnju da se njima povređuju odredbe Ustava Republike Hrvatske i to:

a) Načelo vladavine prava Opravdano se postavlja pitanje da li se odredbama članka 70. ZSO u dovoljnoj mjeri zajamčuje zakonitost, istinitost i pravičnost u odlučivanju o pravima i dužnostima stranaka, te da li su dosegnute standardne civilizacijske tekovine pravne zaštite svojstvene pravnoj državi i vladavini prava (članak 3. Ustava).

b) Načelo diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu Člankom 70. ZSO pravni predmeti u kojima sudjeluju dvije stranke koje su u sporu a u suštini su građanskopravne (stambene) prirode - pa bi zbog toga trebali biti u jurisdikciji sudova - stavljaju se pod sudbenost upravnih tijela i rješavaju po pravilima upravnog postupka. Po članku 4. Ustava državna je vlast u Republici Hrvatskoj ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Načelo diobe vlasti ne znači samo da je svaka grana državne vlasti samostalna i neovisna o drugoj, već i da svaka od njih ima izvorno područje djelovanja (sudbenost, jurisdikciju). Odredbe članka 70. ZSO u suprotnosti su s odredbama o sudskoj nadležnosti iz Zakona o sudovima ("Narodne novine", broj 3/1994), koji, razradujući ustavna načela o autonomnom području djelovanja sudbene vlasti, određuje jurisdikciju sudova u građanskopravnim sporovima (stavak 2. članka 3) i nadležnost općinskih sudova u sporovima iz stambenih odnosa (točka 2g stavka 1. članka 16).

Nadalje, Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj ("Narodne novine", broj 34/1992) je odredbom članka 2. toč. lj. listu prava što se jamče na ustavnoj razini proširio i na sva prava predviđena međunarodnim instrumentima, a osobito Općom deklaracijom o pravima čovjeka od 10. prosinca 1948, međunarodnim paktovima o građanskim i političkim odnosno o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima i Europskom konvencijom o zaštiti prava čovjeka i temeljnih sloboda (Rimska konvencija, 1950. - arg. iz članka 1). Prema odredbi članka 14. 1. Međunarodnog pakta o gradanskim i političkim pravima svatko ima pravo na to da njegova stvar bude pravično i javno raspravljena pred nadležnim, nezavisnim i nepristranim sudom, ustanovljenim na temelju zakona, koji će, između ostalog, odlučiti i o sporovima o njegovim pravima građanskopravnog karaktera ("Narodne novine"- Međunarodni ugovori, br. 12/1993). Sličnu odredbu ima i Europska konvencija (članak 6).

Uzimajuči u obzir navedene ustavne odredbe i odredbu članka 11. Međunarodnog pakta treba zaključiti da Ustavni zakon o ljudskim pravima, time što upućuje na odredbe Međunarodnog pakta (i Europske konvencije), zahtijeva da o svim sporovima koji se tiču stambenih stvari, zato što te stvari spadaju u domenu građanskih stvari, moraju odlučivati sudovi. Stoga je osnovana sumnja da članak 70. ZSO nije u skladu s odredbom članka 4. Ustava Republike Hrvatske o diobi vlasti. Treba napomenuti da Zakon o stambenim odnosima nije usklađen s Ustavom, te se temeljni pravni instituti tog zakona još zasnivaju na pravnim kategorijama koje više ne postoje u ustavnom poretku Republike Hrvatske (npr. društveno vlasništvo, davanje stana na korištenje). Svoju dosadašnju praksu, po kojoj su predmet ocjene ustavnosti bile i pojedine odredbe zakona koji još nisu usklađeni s Ustavom, ovaj Sud je izrazio u svojim odlukama broj U-I-231/1990 od 12. svibnja 1992. i U-I-272/1992 od 9. ožujka 1994. c) Po članku 70. stavak 1. ugovor o simuliranoj zamjeni je ništav, a u stavku 2. se određuje nadležnost upravnog (stambenog) organa za postupanje ako netko useli u stan na temelju takvog ništavog ugovora. Iz ovih odredaba proizlazi da postojanje temeljne procesne pretpostavke za provođenje upravnog postupka od koje ovisi apsolutna nadležnost upravnih organa - ovisi od prethodnog rješenja jednog izrazitog građanskopravnog pitanja, tj. je li ugovor o zamjeni stana prividan (simuliran) ili nije (članak 66. Zakona o obveznim odnosima).

O pitanjima valjanosti ugovora pa i specifičnog ugovora o zamjeni stanova, treba da odlučuju sudovi, a ne upravni odbori. Zbog toga i ovdje vrijede razlozi koji su izneseni u prethodnoj točki ovog referata. d) Načelo jednakosti svih pred zakonom i pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima koja imaju javne ovlasti (stavak 2. članka 14. i članak 26. Ustava). Odredbama članka 70. ZSO stranke se, samo zbog toga što je spor pravno kvalificiran kao simulirana zamjena, upućuju na provođenje upravnog postupka koji je sumaran i koji ne odgovara razini pravnih standarda za zaštitu spornih građanskih prava, dok se u srodnim stambenim sporovima strankama omogućuje vođenje sudskog parničnog postupka koji daje veće garancije za obranu prava stranaka i zakonito rješenje spora. Iz navedenih razloga, Ustavni sud je pokrenuo postupak kao što je navedeno u izreci ovog rješenja. Temeljem odredbe članka 40. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 29/94) rješenje se dostavIja Saboru Republike Hrvatke radi odgovora.

Odluka o objavi rješenja temelji se na odredbi stavka 1. članka 20. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-130/ 1995

Zagreb, 20. veljače 1995.