USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik Suda, te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Fllipović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, Ante Jelavić Mitrović, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, u postupku ocjene suglasnosti drugog propisa sa zakonom i Ustavom, na sjednici održanoj dana 15. veljače 1995. godine, donio je

Odluku

1. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti odredaba članka 5. stavak 1. i stavak 4. i članka 6. stavak 3. Poslovnika Državnog sudbenog vijeća ("Narodne novine", br. 85/94), i te se odredbe ukidaju.

2. Ova odluka objavit će se u "Narodnim novinama", a stupa na snagu danom donošenja.

Obrazloženje: Društvo hrvatskih sudaca iz Zagreba (nastavno: Društvo), podnijelo je Sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i uvodno citiranih odredbi Poslovnika Državnog sudbenog vijeća (nastavno: Poslovnik Vijeća) Naknadno je dopunilo obrazloženje prijedloga. Osporene odredbe glase: Članak 5. - Sjednice vijeća su javne, osim ako drukčije ne odlući Vijeće (stavak 1); - Javnost je isključena za vrijeme disciplinskoga postupka i odlučivanja o disciplinskoj odgovornosti predsjednika suda ili suca, te za vrijeme sjednica kada se raspravlja i odlučuje o imenovanju ili o prijedIogu za razrješenje predsjednika suda ili suca, državnog odvjetnika ili njegova zamjenika, ako Vijeće drukčije ne odIuči. U navedenim slučajevima Vijeće će o utvrđenim činjenicama i odluci obavijestiti javnost (stavak 4). Članak 6. U slučaju jednakog broja glasova prevladavajući je glas predsjednika (stavak 3). Razlozi kojima predlagatelj obrazlaže postojanje nesuglasja s Ustavom Republike Hrvatske odredba članka 5. stavka 1. (opisno) i 4. Poslovnika Viieća. mogu se sažeti u tvrdnju da, budući je nadležnost Državnog sudbenog vijeća (nastavno: Vijeće) propisana iskljućivo člankom 121. stavkom 1. Ustava (imenuje i razrješuje suce i državne odvjetnike, te odlučuje o njihovoj disciplinskoj odgovornosti), to iz osporenih odredbi Poslovnika Vijeća proizlazi da će, u svim slučajevima iz članka 121. Ustava, Vijeće odlučivati tajno, unatoč proklamiranoj javnosti u stavku 1. članka 5. (tajnost rada državnih tijela može biti propisana samo zakonom, a Zakon o državnom sudbenom vijeću ne sadrži takvu odredbu), te si Vijeće, osporenim odredbama, zadržava pravo odlučiti drukčije, dakle, odlučiti o isključivanju/neisključivanju javnosti u naprijed navedenim slučajevima, ne određujući kriterije kada će tako postupili, čime je omogućena potpuna arbitrarnost u radu Vijeća a time i mogućnost zlouporabe takvih odredbi (stavljanje kandidata u neravnopravan položaj). Uvođenjem, osporenom odredbom stavka 4. članka 5, potpune tajnosti u rad Vijeća (a ponegdje arbitrarne javnosti), Vijeće je, po mišljenju predlagatelja donijelo propis koji predstavlja povredu ustavnog načela jednakosti iz članka 3. Ustava, ustavnog prava jednakosti svih pred zakonom iz članka 14. Ustava, ustavnog prava jednakosti i svih građana pred državnim tijelima iz članka 26. Ustava i ustavnog prava svakog građanina na prijem u javne službe, pod jednakim uvjetima iz članka 44. Ustava.

Razlozi prijedloga, glede osporavanja odredbe članka 6. stavka 3. Poslovnika Vijeća, upućuju na odredbu članka 121. Ustava koja, u stavku 2, propisuje neparan sastav Vijeća, što ukazuje na volju da svi članovi Vijeća, uključivo i njegova predsjednika, imaju samo jedan glas, s navodom da Zakon o državnom sudbenom vijeću ne daje predsjedniku Vijeća poseban položaj u odnosu na ostale članove (glede glasovanja), već samo određene organizacione ovlasti (sazivanje i vođenje sjednica i sl.). lz tih razloga predlagatelj smatra da osporena odredba članka 6 stavka 3. Poslovnika Vijeća, nije u suglasju s odredbama članka 121. Ustava. Prijedlog (i dopuna) dostavljeni su Vijeću s pozivom da u ostavljenom roku dostavi odgovor. Odgovor nije primljen. Prijedlog je osnovan. U odnosu na članak 5. stavak 1. i 4. Ustav Republike Hrvatske visoko vrednuje značenje javnosti u postupanju najviših državnih tijela. Tako Ustav propisuje (članak 84), da su sjednice domova Sabora Republike Hrvatske javne, bez izuzetka. To konkretno znači i javnost u predlaganju i javnost u biranju predsjednika i članova Državnog sudbenog vijeća (članak 121. stavak 3 Ustava), javnost u odlučivanju o zahtjevu za zaštitu, koji zahtjev sudac ima pravo podnijeti Županijskom domu Sabora a protiv odluke o razrješenju od sudačke dužnosti (članak 120. stavak 3. Ustava) itd. Ustav ne dopušta drukčije. Dajući ustavnopravni okvir sudbenoj vlasti u pitanju javnosti, Ustav propisuje da su sudske rasprave javne i da se presude izriču javno (članak 117. stavak 1.). Mogućnosti isključenja javnosti Ustav taksativno nabraja: suđenje malodobnicima, zaštita privatnosti stranaka, sporovi iz bračnih i obiteljskih odnosa, čuvanje tajne (vojne službene ili poslovne), te zaštita sigurnosti i obrane Republike (članak 117. stavak 2). Odluka o isključenju javnosti nije prepuštena proizvoljnoj ocjeni, već se zasniva na Ustavom (ili zakonom) određenim pretpostavkama. Javnost sudskih rasprava jedan je od temelja u ostvarivanju načela o samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti (članak 115. Ustava), kao jedne od triju (uz zakonodavnu i izvršnu) vlasti, koje tvore državnu vlast u Republici Hrvatskoj, ustrojenu na načelu trodiobe vlasti (članak 4. Ustava). Imenovanje sudaca od strane Državnog sudbenog vijeća, nedvojbeno je dio postupka ostvarenja načela o trodiobi vlasti, ali i izraz prožimanja triju vlasti, kao i njihove međusobne kontrole.

Primjerice: predsjednika i članove Državnog sudbenog vijeća predlaže Županijski, a bira Zastupnički dom Sabora, dakle, zakonodavna državna vlast; ta vlast (Županijski dom), odlučuje u drugom stupnju u postupku razrješenja sudačke dužnosti; izvršna vlast ( Vlada Republike Hrvatske), predlaže Državnom sudbenom vijeću kandi data za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske; zakonodavna vlast (Sabor), donosi propise o organizaciji sudbene vlasti; izvršna vlast (nadležno ministarstvo i Vlada Republike Hrvatske), bitno utječe na obavljanje poslova sudske uprave i na osiguranje uvjeta za rad sudova; sudbena vlast je nadležna nadzirati zakonitost akata izvršne vlasti itd. Uređujući Zakonom (Zakon o Državnom sudbenom vijeću) uvjete za izbor predsjednika i članova Vijeća, kao i uvjete za prestanak njihove dužnosti, te postupak imenovanja i razrješenja sudaca i državnih odvjetnika, (kao i njihovu disciplinsku odgovornost - članak 1. Zakona), zakonodavac se je u samo jednom, od mnogih, slučajeva odlučio za tajnost u postupanju, propisujući: "Vijeće može odlučiti da disciplinski postupak bude javan." (članak 28. stavak 3. Zakona). Niti Ustav niti Zakon ne daju mogućnost Vijeću propisivati tajnost u postupanju. Propisujući poslovničkim odredbama tajnost u postupku imenovanja i razrješenja sudaca i državnih odvjetnika, Vijeće je povrijedilo odredbe o svojoj nadležnosti i povrijedilo je temeljnu ustavnu odredbu prema kojoj ostali propisi (ovdje, Poslovnik), moraju biti u suglasju s Ustavom i sa zakonom (članak 5. stavak 1. Ustava). Prema tome Vijeće je Poslovnikom donijelo i norme koje su nesuglasne i Ustavu i zakonu. Ustav naime, propisuje da je jednakost jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3), da su svi građani Republike Hrvatske pred zakonom jednaki (članak 14), da su svi građani (i stranci) jednaki pred (sudovima i drugim) državnim i inim tijelima koja imaju javne ovlasti (članak 26), te da svaki građanin Republike ima pravo, pod jednakim uvjetima, sudjelovati u obavljanju javnih poslova i biti primljen u javne službe (članak 44).

Javna je služba, nedvojbeno, i sudačka služba. To znači da kandidatima za tu službu (suca), treba osigurati jednake uvjete u postupku kandidiranja i imenovanja. Propisujući da je javnost, u tom postupku, isključeni (za jedne), ako Vijeće drukčije ne odluči (za druge), posljedica je stavljanje kandidata u nejednak (neravnopravan) po ložaj, a javnost rada Vijeća vezana je uz diskrecijsku ocjenu Vijeća bez ikakvih određenja zbog kojih se razloga i u kojim slučajevima javnost isključuje. Takvim načinom propisivanja isključuje se, osim kontrole javnosti, i mogućnost kandidatima i drugim zainteresiranim osobama, praćenje i kontrola provedbe postupka glede osiguranja stručnosti, neovisnosti i dostojnosti za obnašanje sudačke dužnosti (članak 8. Zakona o sudovima "Narodne novine" broj 3/1994), odnosno, jesu li imenovani oni kandidati koji ispunjavaju sve propisane uvjete. Zaključak da zakonodavac nije prepustio poslovnički odredbama pitanje javnosti ili tajnosti rada vijeća proističe i iz odredbe članka 28. stavak 3. Zakona, prema kojoj Vijeće može odlučiti da disciplinski postupak bude javan. U takvom slučaju dakle sam zakonodavac propisuje (argumentum a contrario) tajnost kao pravilo. Da je zakonodavac takvo pravilo želio uvesti i prilikom raspravljanja i odlučivanja o drugim pitanjima iz nadležnosti vijeća, onda je on to također mogao i morao reći. Valja stoga opetovano konstatirati da niti Ustav niti Zakon ne daju mogućnosti Vijeću da samostalno propisuju tajnost u postupanju. Iz tih razloga Sud zaključuje da su osporene odredbe stavka 1. i stavka 4. članka 5. Poslovnika Vijeća u nesuglasju s Ustavom i zakonom. Ovdje se dodaje da su ukinute odredbe ispod dostignutih demokratskih standarda hrvatske države, po kojima je izbor i razrješenje sudaca i državnih odvjetnika (dio), kroz sjednice Sabora Republike Hrvatske koje su javne (čak redovito prenašane i putem televizije) bio javan. U odnosu na članak 6. stavak 3. Takvo je nesuglasje Sud utvrdio i glede odredbe stavka 3. članka 6. Poslovnika Vijeća, kojom je određen prevladavajući glas predsjednika Vijeća, u slučaju jednakog broja glasova, i to iz slijedećih razloga: Članak 121. Ustava, u stavku 2. određuje da Republičko (Državno) sudbeno vijeće ima predsjednika i 14 članova, dakle, ukupan neparni broj Zakon o državnom sudbenom vijeću (članci 13. i 14), uređuju način rada Vijeća temeljnim odredbama, prema kojima Vijeće odlučuje u sjednici, a sjednice saziva predsjednik Vijeća (ili član koji ga zamjenjuje), time da je Vijeću dano pravo i obveza urediti način svog rada poslovnikom, kojeg Vijeće donosi dvotrećinskom većinom glasova svih članova.

Vijeće Poslovnikom, nakon određivanja da se odluke donose većinom glasova nazočnih članova Vijeća, osporenim stavkom 3. članka 6. propisuje izuzetak koji nema temelja u ustavnim odredbama. Naime, ni Ustav ni Zakon o državnom sudbenom vijeću ne poznaje izuzetak kojim bi predsjedniku tog državnog tijela bila dana ovlast da, pri donošenju odluka, a u slučaju jednakog broja glasova, njegov glas bude prevladavajući, kao što je to u stavku 3. članka 6. Poslovnika propisano. Propisujući takvo ovlaštenje predsjedniku Vijeća, navedena odredba Poslovnika daje mu ovlast izvan ustavnih i zakonskih okvira. Stoga, zbog utvrđenog nesuglasja navedenih odredbi Poslovnika Vijeća s Ustavom i zakonom Sud je, temeljem članka 126. stavak 2. Ustava i članka 22. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91), odlučio kao pod točkom 1. izreke odluke. Odluka o objavljivanju u "Narodnim novinama" temelji se na članku 20. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Datum prestanka važenja ukinutih odredbi Poslovnika Vijeća određen je u skladu s odredbama članka 21. stavak 2. i članka 22. stavak 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-II-30/ 1995

Zagreb, 15. veljače 1995.