USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu predsjednik Suda, Jadranko Crnić, te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić-Mitrović, mr. Vojislav Kućeković, Jurica Malčić mr. Hrvoje Momčinović, lvan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, u povodu ustavne tužbe M. B. iz Z, koju zastupa S. B, odvjetnik iz Z, u predmetu iseljenja iz stana, na sjednici održanoj 25. siječnja 1995. godine, donio je

Odluku

1. Usvaja se ustavna tužba i ukidaju se:

- presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-13748/93-4 od 26. svibnja 1994. godine;

- rješenje Ministarstva graditeljstva i zaštite okoliša broj: UP/II-371-01/93-06/69; 531-06/3-93-2 od 3. studenoga 1993. godine ;

- rješenje Gradskog sekretarijata za graditeljstvo, komunalne i stambene poslove, promet i veze Grada Zagreba broj: UP/I-371-01/92-01/277; 251-05-13-92-03 od 3. prosinca 1992. godine.

2. Predmet se vraća Gradskom sekretarijatu za graditeljstvo, komunalne i stambene poslove, promet i veze Grada Zagreba na ponovni postupak.

3. Ova će se odluka objaviti u "Narodnim novinama".

M. B. podnijela je ovom Sudu ustavnu tužbu povodom odluka navedenih u izreci ove odluke iz razloga što smatra da su tim odlukama povrijeđena njena ustavna prava zajamčena odredbama članka 35. Ustava Republike Hrvatske (dalje: Ustav), a (opisno) i iz članka 19. stavak 1. Ustava. Tim odlukama naloženo joj je da iseli iz stana u Zagrebu i da ga preda slobodna od osoba i stvari Vladi Republike Hrvatske putem Ministarstva obrane. U taj stan je uselila 3. studenoga 1991. temeljem ugovora o (trojnoj) zamjeni stana.

Predložila je ukidanje pobijane presude odnosno rješenja upravnih tijela i ujedno odgodu njihova izvršenja.

Rješenjem od 25. listopada 1994. godine prijedlog za odgodu izvršenja je usvojen (objavljeno u "Narodnim novinama", broj 79/94) pozivom na odredbu članka 53. stavka 2. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/94).

Za potrebe postupka pred ovim Sudom, izvršen je uvid u spise predmeta upravnih tijela odnosno Upravnog suda Republike Hrvatske. Pored navedenog zatraženo je i izjašnjenje o predmetnoj ustavnoj tužbi (članak 55. točka 2. Poslovnika) od strane Javnog pravobraniteljstva Republike Hrvatske kao zakonskog zastupnika Republike Hrvatske

U svom izjašnjenju Javno pravobraniteljstvo istiće da nisu ispunjene pretpostavke za podnošenje ustavne tužbe, da tužiteljici nedostaje aktivna legitimacija (nema povrede ustavnog prava), da su osporeni akti utemeljeni na Ustavu i zakonu i da nije bilo osnova za donošenje rješenja o odgodi izvršenja, jer da odredba članka 53. stavka 2. Poslovnika nije suglasna s Ustavom i zakonom.

Upravna tijela i Upravni sud Republike Hrvatske (dalje: Upravni sud), u bitnom, zauzimaju slijedeće stavove:

- Sporni stan u Zagrebu u vlasništvu je Republike Hrvatske od dana stupanja na snagu (3. listopada 1991) Uredbe o preuzimanju sredstava JNA i SSNO na teritoriju Republike Hrvatske u vlasništvo Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 52/91).

- Stupanjem na snagu (24. srpnja 1991) Uredbe o zabrani raspolaganja nekretninama na teritoriju Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 30/9t) bivša JNA više nije mogla raspolagati predmetnim stanom pa niti davati suglasnost na njegovu zamjenu.

- Riječ je o ništavom ugovoru o zamjeni stana zaključenom 31. listopada 1991. prema kojem tužiteljica useljava u sporni stan u Zagrebu, a druge ugovorne strane u dotadašnji njezin stan u Beogradu (nema suglasnosti vlasnika, Republike Hrvatske odnosno Vlade Republike Hrvatske).

- U takvom slučaju ovlašten je upravni organ, analognom primjenom članka 70. stavka 2. Zakona o stambenim odnosima (dalje: ZSO) provesti postupak i narediti ispražnjenje stana, jer uspostava ranijeg stanja nije moguća, budući da je drugi stan u drugoj državi.

Ovakvim shvaćanjem upravna tijela i Upravni sud otklonili su postupanje pozivom na odredbu članka 94. ZSO (koji propisuje nadležnost stambenog organa u slučajevima iseljavanja iz stana osoba koje su u stan uselile bez pravomoćne odluke o davanju stana na korištenje ili bez koje druge valjane pravne osnove), kako je to bilo navedeno odnosno predloženo u podnesku kojim je pokrenut upravni postupak.

Odredbom članka 70. stavka 2. ZSO propisano je da će stambeni organ (na zahtjev zainteresirane osobe ili po službenoj dužnosti) donijeti rješenje o iseljenju i narediti uspostavu prijašnjeg stanja osobi koja se je u stan uselila na temelju ugovora o simuliranoj zamjeni stana.

Ovom odredbom određena je stvarna nadležnost za rješavanje u upravnom postuku (članak 17. Zakona o općem upravnom postupku - dalje: ZUP). Valja reči da su prema propisima koji su bili na snazi u vrijeme donošenja ZSO-a (članak 33. stavak 1. točka 2.a Zakona o redovnim sudovima - "Narodne novine", broj 32/88, 16/90 i 41/90) i prema sade vežećem Zakonu o sudovima (članak 3. stavak 2. i članak 16. stavak 1. točka 2. g. - "Narodne novine", broj 3/94) imovinskopravni, građanskopravni sporovi u nadležnosti sudova.

Zakonodavac je, međutim, navedenom odredbom ZSO-a propisao da u slučaju zahtjeva za ispražnjenje stana zbog ništavosti simuliranih ugovora o zamjeni stana nadležnost pripada upravnom tijelu.

Takva odredba u ustavnopravnom sustavu jedinstva vlasti, u vrijeme dok je na snazi bio Ustav SRH iz 1974. godine ("Narodne novine", broj 8/74), eventualno se je i mogla ekstenzivno protumačiti kao nadležnost za postupanje upravnih tijela i u drugim slučajevima ništavih ugovora o zamjeni stanova, ali ne i nakon stupanja na snagu Ustava Republike Hrvatske (22. prosinca 1990. godine). Odredbom članka 4. Ustava kao jednom od temeljnih odredaba određeno je da je vlast u Republici Hrvatskoj ustrojena na načelu diobe vlasti na zahonodavnu, izvršnu i sudbenu. Načelo diobe vlasti podrazumijeva da svaka grana državne vlasti ima svoje izvorno područje djelovanja, te da je samostalna i neovisna o drugoj vlasti.

U nekim graničnim područjima građanskog, imovinskog prava (npr. izvlaštenje) zakonom se može iznimno propisati nadležnost upravnih tijela, ali se ne može prihvatiti stav da upravna tijela mogu sama ekstenzivnim tumačenjem propisa odnosno njihovom analognom primjenom proširiti svoju nadležnost izvan onog što im je posebnim zakonom (ovdje ZSO) stavljeno u nadležnost.

Takvim postupanjem upravna tijela i Upravi sud povrijedili su ustavno načelo (pravo) prema kojem pojedinačni akti državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljeni na zakonu (članak 19. točka 1. Ustava) u svezi s već spomenutom temeljnom ustavnom odredbom o diobi vlasti.

U konkretnom slučaju to znači da su upravna tijela morala odbiti svoju nadležnost i bez odgode podnesak (prijedlog) poslati nadležnom sudu i o tome obavijestiti stranku (članak 66. stavak 4. prva rečenica, a u svezi s člankom 17. ZUP-a), a Upravni sud oglasiti ništavnim osporene akte (članak 40. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima).

Valja napomenuti da nije osnovan navod iz ustavne tužbe da bi osporenim aktima bilo povrijeđeno ustavno pravo iz članka 35. Ustava jer ovdje nije riječ o povredi prava na zaštitu osobnog i obiteljskog života, kao ni pravo na zaštitu dostojanstva, ugleda ili časti, već o imovinskopravnom sporu o nevažnosti ugovora o zamjeni stana i posljedičnoj obvezi iseljenja iz stana koji se koristi temeljem takvog ugovora.

Nadalje nije osnovan navod Javnog pravobraniteljstva Republike Hrvatske da Ustavni sud nema ovlaštenja za donošenje rješenja o privremenoj mjeri obustave izvršenja povodom podnesene ustavne tužbe. Ovo u osnovi iz razloga što je, temeljem odredbe članka 127. stavka 3. Ustava, Ustavni sud ovlašten da unutarnje ustrojstvo uređuje svojim poslovnikom. Pod unutarnjim ustrojstvom valja smatrati, pored pitanja koja su uobičajeni sadržaj poslovnika i sva druga pitanja od značaja za rad i izvršavanje uloge Ustavnog suda koja mu je određena Ustavom Republike Hrvatske, Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91) i Poslovnikom Ustavnog suda Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/94).

Slijedom iznesenog temeljem odredbe članka 30. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske odlučeno je kao u izreci pod točkom 1. i 2, a odluka o objavi ove odluke (točka 3. izreke) zasniva se na odredbi članka 20. stavku 1. tog Ustavnog zakona.

Broj: U-III-739/ 1994

Zagreb, 25. siječnja 1995.

U povodu ustavne tužbe M. B., Ustavni sud Republike Hrvatske utvrdio je da su upravna tijela i Upravni sud Republike Hrvatske povrijedili ustavno načelo (pravo) prema kojem pojedinačni akti državne uprave ž tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljeni na zakonu.

Ustavni sud je, naime, utvrdio da su upravna tijela pokrenula upravni postupak a zatim donijela prvostupanjsko i drugostupanjsko upravno rješenje iako su morala odbiti svoju nadležnost jer su za odlučivanje povodom konkretnog zahtjeva nadležna tijela sudbene vlasti (sudovi). Upravni sud je, zatim, prema stajalištu Ustavnog suda trebao upravne akte "oglasiti ništavim".

Slijedom takvog pravnog stajališta, Ustavni sud ukida kako presudu Upravnog suda tako i rješenja prvostupanjskog i drugostupanjskog upravnog tijela, pozivajući se na odredbu članka 30. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Smatram da Ustavni sud nije mogao ukinuti prvostupanjsko i drugostupanjsko rješenje upravnih tijela kako je to navedeno pod točkom 1. al. 2. i 3. Odluke.

Ustavni sud je utvrdio da su u upravnom postupku donesena rješenja u stvari iz sudske nadležnosti - čl. 267. toč. 1. Zakona o općem upravnom postupku - dalje: ZUP ("Narodne novine, broj 53/91). Dakle, da se radi o ništavim rješenjima (bezuvjetna apsolutna ništavost zbog apsolutne nenadležnosti) koja se mogu u svako doba proglasiti ništavim po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke ili državnog odvjetnika - čl. 268. st. 1. ZUP-a.

Na ništavost pazi i Upravni sud po službenoj dužnosti (čl. 40. st. 2. Zakona o upravnim sporovima - dalje: ZUS - "Narodne novine", br. 53/91, 9/92, 77/92), pa će, ako utvrdi da je osporeni upravni akt ništav, zbog neusklađenosti odredbi ZUS-a sa ZUP-om, presudom isti poništiti (čl. 42. st. 2. ZUS-a). U obrazloženju presude Upravni sud će navesti da se upravni akt poništava zbog utvrđenog razloga ništavosti iz čl. 267. toč.1. ZUP-a. Presuda Upravnog suda u takovom predmetu je pseudokonstitutivna. Poništava se upravni akt koji je i prije presude bio ništav, što upućuje da je presuda Upravnog suda stvarno deklaratorna.

Poništavanjem rješenja ili proglašavanjem rješenja ništavim poništavaju se i pravne posljedice koje je takovo rješenje proizvelo (čl. 269. st. 1. ZUP-a). Naprotiv, ukidanjem rješenja ne poništavaju se njegove pravne posljedice ali se onemogućava (pro futuro, ex nunc) proizvođenje pravnih posljedica ukinutog rješenja (čl. 269. st. 2. 2UP-a).

U našem pravnom sustavu samo se oboriv upravni akt može poništiti i/ili ukinuti. Ukida se konačno ili pravomoćno rješenje zbog povrede materijalnog zakona (čl. 263. st. 2.

i čl. 265. st.1. ZUP-a) te izvršno rješenje ako je to potrebno u cilju otklanjanja teške i neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi (čl. 266. st.1. ZUP-a).

Budući da se u našem pravnom sustavu ništav upravni akt ne može ukinuti ni u upravnom niti u upravnom sudskom postupku već se može deklaratornom odlukom proglasiti ništavim ili poništiti to ni Ustavni sud ne može ukidati ništavi upravni akt već samo presudu Upravnog suda kojom je odbijena tužba u upravnom sporu protiv takovog akta.

Smatram da odredbu čl. 30. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske te odredbu članka 60. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (prema kojima Ustavni sud može ukinuti kako osporeni akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo tako i neki drugi akt donesen u tom postupku) treba tako interpretirati da se odlukom Ustavnog suda može ukinuti samo onaj osporeni akt koji se procesno-pravno može ukinuti, koji se, primjerice, može ukinuti na osnovi odredbi ZUP-a, Zakona o parničnom postupku itd. To je, u konkretnom predmetu, samo,presuda Upravnog suda Republike Hrvatshe.

Zbog pravne sigurnosti i daljnjeg zakonitog postupanja upravnih tijela, odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske ne bi smjela stvarati nejasna, neodređena pravna stanja ni u pogledu postojanja upravnog akta a još manje u pogledu njegovih pravnih posljedica.

Konačno, smatram da Ustavni sud zbog učinkovite zaštite slobode i prava čovjeka i građanina polazeći od svoje Ustavom utvrdene nadležnosti da rješava sukob nadležnosti između tijela zakonodavne izvršne i sudbene vlasti, povodom ustavne tužbe može odlučiti o prvostupanjskom i drugostupanjskom upravnom aktu. U tom slučaju, ako se radi o ništavim aktima, radi njihovog eliminiranja iz pravnog sustava, mogao bi ih svojom odlukom poništiti ili proglasiti ništavim. Trebao bi, ako već postupa kao sud pune jurisdikcije, odlučiti onako kako to mogu odlučiti Upravni sud ili prvostupanjsko odnosno drugostupanjsko upravno tijelo:

Zagreb, 1. veljače 1995.