USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Jadranko Crnić predsjednik Suda, te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, odlučujući o pokretanju postupka za ocjenu ustavnosti članka 94. Zakona o stambenim odnosima, temeljem stavka 2. članka 15. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91) na sjednici održanoj 14. studenog 1994. donio je ovo

RJEŠENJE

1. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti i odredaba članka 94. Zakona o stambenim odnosima "Narodne novine", broj 51/85, 42/86, 37/88, 47/89, 22/90, 22/92, 58/93 i 70/93).

2. Rješenje se dostavlja Saboru Republike Hrvatske radi odgovora.

3. Ovo rješenje objavit će se u "Narodnim novinama".

Ustavni sud Republike Hrvatske, potaknut brojnim tužbama za zaštitu temeljnih ustavnih sloboda i prava čovjeka i građanina povodom odluka državnih tijela koje su donesene primjenom članka 94. Zakona o stambenim odnosima (u daljem tekstu: ZSO), sam je odlučio pokrenuti postupak za ocjenu ustavnosti tog članka (stavak 2 članka 15. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, "Narodne novine", broj 13/1991).

Člankom 94 ZSO odreduje se nadležnost upravnih (stambenih) tijela u predmetima iseljenja osoba koje su u stan uselile bez pravomoćne odluke o davanju stana na korištenje, ili koje druge valjane pravne osnove (bespravno useljenje - stavak 1), te se propisuju neke posebnosti postupka sa ciljem njegovog ubrzanja i povećanja učinkovitosti. Nadležnost upravnog tijela je isključiva (stavak 6). Po odredbi stavka 2. upravno tijelo dužno je bez odlaganja provesti postupak i donijeti rješenje najkasnije u roku od 5 dana. Žalba protiv tog rješenja ne zadržava njegovo izvršenje (stavak 3). Prvostepeno rješenje mora se dostaviti nadležnom državnom odvjetniku radi utvrđivaraja uvjeta za pokretanje kaznenog postupka (stavak 4). Ustanovljava se i dužnost određenih državnih tijela da naknade štetu koja je nastala zbog nepostupanja upravnog tijela radi iseljenja osoba koje su bez pravnog temelja uselile u stan (stavak 5).

Po izloženim značajkama upravni postupak iz članka 94. ZSO predstavlja sumarni i do krajnjih granica ubrzani postupak kojemu je cilj hitna uspostava prijašnjeg stanja tj. iseljenje iz stana osobe koja je u njega bespravno uselila. Po tome je ovaj postupak sličan sudskom postupku zbog smetanja posjeda, s time što su mu procesnopravne posijedice dalekosežnije jer je isključeno bilo kakvo naknadno odlučivanje o pravu na stan. Takav bi postupak, možda, odgovarao potrebama pravne zaštite u jednostavnim slučajevima nasilnog (ili potajnog) useljenja u tuđi stan, kad osoba protiv koje se provodi postupak ni ne tvrdi da ima pravo na stan, pa treba prednost dati pravnoj zaštiti osobe koja je protupravno lišena stana. No taj postkrpak nije primjeren onim predmetima u kojima osoba koja je uselila u stan raspolaže ispravom o pravnom temelju useljenja, bez obzira što je taj pravni temelj sporan, jer se u tom slučaju radi o sporu o pravu na stan. Članak 94. ZSO predstavlja zakonodavnu tvorevinu, naslijeđenu iz prošlih vremena, u kojoj se, zbog prenaglašene želje da se postupak učini učinkovitim i bez osjećaja za razlikovanje različitih pravnih situacija, zanemarilo sva ostala procesna načela, kao što su načelo zakonitosti, traženja istine, prava na učinkovitu žalbu i dr.

Odredbe članka 94. ZSO, stoga, izazivaju opravdanu sumnju da se njima povređuju odredbe Ustava Republike Hrvatske, i to:

a) Načelo vladavine prava Opravdano se postavlja pitanje da li se odredbama članka 94. ZSO u dovoljnoj mjeri zajamćuje zakonitost, istinitost i pravičnost u odlučivanju o pravima i dužnostima stranaka, te da li su dosegnute standardne civilizacijske tekovine pravne zaštite svojstvene pravnoj državi i vladavini prava (članak 3. Ustava).

b) Načelo diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu

Člankom 94. ZSO pravni predmeti u kojima sudjeluju dvije stranke koje su u sporu, a u suštini su građanskopravne (stambene) prirode - pa bi zbog toga trebali biti u jurisdikciji sudova - stavljaju se pod sudbenost upravnih tijela i rješavaju po pravilima upravnog postupka.

Po članku 4. Ustava državna je vlast u Republici Hrvatskoj ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Načelo diobe vlasti ne znači samo da je svaka grana državne vlasti samostalna i neovisna o drugoj, već i da svaka od njih ima autohtono područje djelovanja (sudbenost, jurisdikciju).

Odredbe članka 94. ZSO u suprotnosti su s odredbama o sudskoj nadležnosti iz Zakona o sudovima ("Narodne novine", broj 3/94), koji, razrađujući ustavna načela o autonomnom području djelovanja sudbene vlasti, određuje jurisdikciju sudova u građanskopravnim sporovima (stavak 2. članka 3) i nadležnost općinskih sudova u sporovima iz stambenih odnosa (točka 2g stavka 1. članka 16). Nadalje, Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj ("Narodne novine", broj 34/92) je odredbom članka 2. toč. lj. listu prava što se jamče na ustavnoj razini proširio i na sva prava predviđena međunarodnim instrumentima, a osobito Općom deklaracijom o pravima čovjeka od 10. prosinca 1948, međunarodnim paktovima o građanskim i političkim odnosno o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima i Europskom konvencijom o zaštiti prava čovjeka i temeljnih sloboda (Rimska konvencija, 1950. - arg. iz članka 1). Prema odredbi članka 14.1. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima svatko ima pravo na to da njegova stvar bude pravično i javno raspravljena pred nadležnim, nezavisnim i nepristranim sudom, ustanovljenim na temelju zakona, koji će, između ostalog, odlučiti i o sporovima o njegovim pravima građanskopravnog karaktera ("Narodne novine - Međunarodni ugovori", br.12/93). Sličnu odredbu ima i Europska konvencija (članak 6). Uzimajući u obzir navedene ustavne odredbe i odredbu članka 11. Međunarodnog pakta moglo bi se zaključiti da Ustavni zakon o ljudskim pravima, time što upućuje na odredbe Međunarodnog pakta (i Europske konvencije), zahtijeva da o svim sporovima koji se tiču stambenih stvari, zato što te stvari spadaju u domenu građanskih stvari, moraju odlučivati sudovi. Stoga je osnovana sumnja da članak 94. ZSO nije u skladu s odredbom članka 4. Ustava Republike Hrvatske o diobi vlasti. Treba napomenuti da Zakon o stambenim odnosima nije usklađen s Ustavom, te se temeljni pravni instituti tog zakona još zasnivaju na pravnim kategorijama koje više ne postoje u ustavnom poretku Republike Hrvatske (npr. društveno vlasništvo, davanje stana na korištenje). Svoju dosadašnju praksu, po kojoj su predmet ocjene ustavnosti bile i pojedine odredbe zakona koji još nisu usklađeni s Ustavom, ovaj Sud je izrazio u svojim odlukama broj U-I-231/1990 od 12. svibnja 1992. i U-I-272/1992. od 9. ožujka 1994.

c) Načelo jednakosti svih pred zakonom i pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima koji imaju javne ovlasti (stavak 2. članka 14. i članak 26. Ustava). Odredbama članka 94. ZSO stranke se, samo zbog toga što je spor pravno kvalificiran kao "bespravno useljenje", upućuju na provođenje upravnog postupka koji je pretjerano hitan i sumaran i koji ne odgovara razini pravnih standarda za zaštitu spornih građanskih prava, dok se u srodnim stambenim sporovima strankama omogućuje vođenje sudskog parničnog postupka koji daje veće garancije za obranu prava stranaka i zakonito rješenje spora. U postupku u kojem odluku treba donijeti u roku petnaest dana gotovo da nije moguće na kvalitetan i zakonit način riješiti bilo koje složeno činjenično ili pravno pitanje.

d) Pravo na žalbu Odredbom stavka 3. članka 94. ZSO generalno se oduzima suspenzivna moć žalbi protiv prvostepenog rješenja, iako je u pitanju odluka o glavnoj stvari u postupku. Ovom odredbom povređuje se suština ustavnog prava na žalbu protiv pojedinačnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom (stavak 1. članka 18. Ustava). Žalba formalno postoji, ali je lišena svake učinkovitosti. Treba pripomenuti da je kvaliteta pravne zaštite u povodu takve žalbe u očitom nesrazmjeru prema socijalnoj vrijednosti zaštitnog dobra (prava na stan). Svoje stajalište o ustavnom pravu stranke na učinkovitu žalbu Ustavni sud Republike Hrvatske je već izrazio u svojim odlukama broj: U-I-206/1992, U-I-207/1992, U-I-209/1992, U-I-222/1992 od 8. prosinca 1993. i dr. Na izražene sumnje i postavljena pitanja treba odgovoriti u postupku ocjene ustavnosti članka 94. ZSO, pa je zbog toga Ustavni sud taj postupak pokrenuo. Temeljem odredbe članka 40. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/94), rješenje se dostavlja Saboru Republike Hrvatske radi odgovora. Odluka o objavi rješenja temelji se na odredbi stavka 1. članka 20. Ustavnog zakona o ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj : U-I-892/1994. Zagreb, 14. studenoga 1994.