USTAVNI SUD REPUBLIKE

Ustavni sud Republike Hrvatske povodom prijedloga Hrvatskog udruženja zdravstvenih djelatnika privatne prakse iz Zagreba, Savska c. br. 41/VII, na sjednici održanoj dana 6. travnja 1994. godine, donio je ovo

RJEŠENJE

1. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredbi članka 40. stavak 1, članke 100. stavak 1. 2, 3. i 5. članka 121. stavak 1. točka 8, članka 149. stavak 1. točke 5. i 7, te članka 167. Zakona o zdravstvenoj zaštiti ("Narodne novine", broj 75/93 i 11/94).

2. Ovo rješenje će se objaviti u "Narodnim novinama".

Hrvatsko udruženje zdravstvenih djelatnika privatne prakse (dalje u tekstu: predlagatelj), zasebnim prijedlozima, koje je Ustavni sud Republike Hrvatske (dalje: Sud) zbog ekonomičnosti ustavnosudskog postupka obuhvatio jednim rješenjem, osporilo je ustavnost i predložilo ustavnosudsku ocjenu u izreci navedenih odredbi Zakona o zdravstvenoj zaštiti (dalje: osporeni Zakon). U prijedlozima se ističe da su navedene odredbe suprotne odredbama Ustava Republike Hrvstske iz članka 18. stavak 1. (zajamčeno pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata), članka 26. (jednakost svih pred sudovima i drugim državnim tijelima koja imaju javne ovlasti), članka 31. stavak 1. (nitko ne može biti kažnjen za djelo koje prije nego je počinjeno nije bilo utvrđeno zakonom kao kazneno djelo, odnosno ne može mu se izreći kazna koja nije bila određena zakonom), članka 43. (zajamčeno pravo na slobodno udruživanje), članka 48. (zajamčeno pravo vlasništva), članka 49. (poduzetnička i tržišna sloboda kao temelj gospodarskog ustroja) i članka 55. stavak 2. (najduže radno vrijeme se određuje zakonom). Sud prijedloge predlagatelja nije prihvatio iz razloga kako slijedi : 1. Odredbama članka 40. stavak 1. osporenog Zakona utvrđeno je da će Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje (dalje: Zavod) s najpovoljnijim ponuđačem zaključiti ugovor o obavljanju poslova zdravstvene zaštite.

Tvrdnje predlagatelja da su te odredbe neustavne jer nezadovoljni (neizabrani) ponuđač nema mogućnost izjaviti žalbu protiv odluke o izboru najpovoljnijeg ponuđača, a što da je protivno članku 18. stavak 1. Ustava, te da svi ponudači u tom postupku nisu u jednakopravnom položaju, kao što to zajamčuje Ustav u članku 26. Sud smatra neosnovanim. Naime, Zavod prilikom ugovaranja obavljanja zdravstvene zaštite ne nastupa kao državno tijelu koje ima javne ovlasti, već kao jedna od ugovorenih strana (poslodavac). Stoga se na taj postupak primjenjuju propisi iz oblasti obveznog prava. U tom obveznopravnom odnosu nezadovoljnom ponudaču u svakom slučaju ostaje pravo na naknadu eventualne štete, ako se za to ispune zakonske pretpostavke. 2. Odredbom članka 100. osporenog Zakona utvrdeno je da zdravstveni djelatnici mogu obavljati poslove u svojoj struci izvan punog radnog vremena, ali ne duže od jedne trećine punog radnog vremena (stavak 1), zatim mogućnosti korištenja vlastitog ili drugog prostora i medicinsko-tehničke opreme pri tom (stavak 2), što se sve uređuje posebnim ugovorom (stavak 3), te da odobrenje za takav rad izdaje ministar zdravstva (stavak 5). Predlagatelj smatra da je ovakovo utvrdivanje radnog vremena neustavno budući da je u članku 55. stavak 2. Ustava navedeno da se najduže radno vrijeme određuje zakonom, a da su Zakon o radnim odnosima ("Narodne novine", broj 25/92) i Zakon o osnovnim pravima iz radnog odnosa ("Narodne novine", broj 34/91) već regulirali tu materiju. Sud smatra da se time što se radno vrijeme uređuje (i) nekim drugim zakonom, a ne samo zakonima iz oblasti radnih odnosa, ne vrijeđa navedena ustavna odredba budući da Ustav u stavku 2. članka 55. nije odredio koji će zakon uredivati pitanje radnog vremena. O eventualnoj međusobnoj neusklađenosti zakona koji reguliraju istu pravnu oblast, ovaj Sud nije nadležan odlučivati - članak 125. Ustava. 3. Odredbama članka 121. stavak 1. osporenog Zakona utvrđeni su uvjeti pod kojima zdravstveni djelatnici mogu obavljati privatnu praksu. Jedan od tih uvjeta je i pribavljanje mišljenja nadležne komore o potrebi obavljanja zdravstvene djelatnosti na području na kojem se namjerava provoditi privatna praksa - točka 8. navedenog članka. Predlagatelj uz neustavnost ovih odredbi vezuje i neustavnost odredbi članka 167. osporenog Zakona, posebno točaka 3, 5. i 6. toga članka, a kojima je utvrđen djelokrug rada komora u oblasti zdravstva. Predlagatelj naime, smatra da zdravstveni djelatnici privatne prakse zbog djelovanja tih komora ne mogu zaštiti svoje vlasničkopravne interese, što da je u suprotnosti s ustavnim odredbama kojima se jamči pravo vlasništva (članak 48. Ustava). Isto tako smatra da im se radom komora ograničava poduzetnička i tržišna sloboda (članak 49. Ustava), odnosno sloboda udruživanja (članak 43. Ustava). Prema članku 164. i 166. osporenog Zakona. komore, osnovane kao Hrvatska liječnička komora, Hrvatska stomatološka komora, Hrvatska ljekarnička komora ili Hrvatska komora medicinskih biokemičara, su stručne organizacije sa statusom pravne osobe, u koje se udružuju zdravstveni djelatnici visoke stručne spreme koji na području Republike Hrvatske rade na neposrednim poslovima zdravstvene zaštite, a radi ostvarivanja svojih interesa. Sud smatra da nema osnove sumnji u neustavnost navedenih zakonskih odredbi. Predlagatelj je osnovan temeljem zakona o društvenim organizacijama i udruženjima građana ("Narodne novine", broj 10/90 - pročišćeni tekst, 19/90 i 26/93) kao dobrovoljna udruga gradana - zdravstvenih djelatnika privatne prakse radi zadovoljavanja svojih osobnih i zajedničkih interesa svojih članova (a to ne moraju biti i nisu niti svi zdravstveni djelatnici koji rade u privatnoj praksi), dok su komorama iz članka 164. osporenog Zakona obuhvaćeni svi zdravstveni djetatnici visoke stručne spreme koji rade na neposrednim poslovima zdravstvene zaštite u zdravstvenim ustanovama ili kao privatni zdravstveni djelatnici. Utvrđivanjem djelokruga poslova koje obavljaju navedene komore preko svojih radnih tijela, Sud smatra da zakonodavac nije ograničio vlasnička prava i interese zdravstvenih djelatnika privatne prakse (članak 48. Ustava), odnosno pravo na slobodno udruživanje (članak 43. Ustava) Komore naime, prema članku 164. osporenog Zakona vode registar svojih članova, prate i nadziru provođenje pravila medicinske etike, daju odgovarajuća stručna mišljenja u svezi s radom zdravstvenih djelatnika privatne prakse ili pripremom propisa od utjecaja na razvoj zdravstvene struke, zastupaju interese svojih članova, pružaju zaštitu građanima u ostvarivanju njihovih prava na odgovarajuću zdravstvenu uslugu te obavljaju i druge poslove odredene tim Zakonom, ne ograničavajući članove predlagatelja da se i nadalje dobrovoljno udružuju u skladu s odredbom članka 43. Ustava (o ustavnoj utemeljenosti obveznog udruživanja u zdravstvu više će biti riječi pod točkom 5.). 4. Odredbama članka 149. stavak 1. osporenog Zakona utvrđena su prava i dužnosti zdravstvenog inspektora u obavljanju inspekcijskih poslova. Spornim točkama 5. i 7 toga članka dana je ovlast zdravstvenom inspektoru da zabrani rad zdravstvenoj ustanovi i zdravstvenom djelatniku ako svojim radom ne osiguravaju kvalitetu i sadržaj zdravstvenih usluga prema utvrđenim standardima i normativima, odnosno da zabrani rad i pokrene postupak za oduzimanje odobrenja (licence) zdravstvenom djelatniku za samostalan rad. Predlagatelj smatra da su navedene ovlasti zdravstvenog inspektora u suprotnosti s odredbama članka 31. stavak 1. Ustava, budući da zdravstveni inspektor može zloupotrebljavati svoja ovlaštenja i nanijeti štetu zdravstvenoj ustanovi ili zdravstvenom djelatniku privatne prakse izricanjem navedenih sankcija. Tim više što protiv rješenja zdravstvenog inspektora nije dopuštena žalba, već se samo može pokrenuti upravni spor - članak 151. stavak 1. osporenog Zakona. Ustav je u članku 58. građanima zajamčio pravo na zdravstvenu zaštitu, a zakonodavcu prepustio da zakonom i drugim propisima utvrdi organizaciju, uvjete i način obavljanja zdravstvene zaštite. Osporeni Zakon u članku 5. utvrdio je da je zdravstvena djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku, obavlja se kao javna služba, a obavljaju je zdravstvene ustanove i zdravstveni djelatnici u privatnoj praksi. Stoga je opravdan interes zakonodavca da propiše zdravstveno-inspekcijski nadzor nad stručnim radom onih koji građanima neposredno pružaju zdravstvenu zaštitu. Nisu dakle, osnovani navodi predlagatelja o neustavnosti navedenih zakonskih odredbi jer je osporeni Zakon utvrdio konkretne slučajeve u kojima zdravstveni inspektor može narediti pojedine mjere (izreći određene sankcije), ali i odgovornost zdravstvenog inspektora u obavljanju njegovih poslova - članak 155. osporenog Zakona Nadalje, utvrđenje iz članka 151. stavak 2. osporenog Zakona da nije dopuštena žalba protiv rješenja zdravstvenog inspektora, nije suprotno Ustavu. U stavku 1. toga članka navedeno je da se ta rješenja donose prema odredbama Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj 53/91, 8/92 i 77/92). Odredba u članku 11 stavak 1. toga Zakona dopušta da se posebnim zakonom može propisati da u pojedinim upravnim stvarima nije dopuštena žalba ako je na drugi način osigurana pravna zaštita i zaštita zakonitosti. U konkretnom slučaju to je upravni spor protiv rješenja zdravstvenog inspektora (stavak 2. članka 151. osporenog Zakona). Uostalom valja reći da konačnu i pravomoćnu odluku o oduzimanju dozvole za rad (licence) donose drugi nadležni organi, a ne zdravstveni inspektor, te da država odgovara na naknadu eventualne štete u slučaju nezakonitog i nepravilnog rada inspektora. 5. Odredbama članka 166. osporenog Zakona utvrđena je obveza zdravstvenih djelatnika visoke stručne spreme koji rade na području Republike Hrvatske na neposrednim poslovima zdravstvene zaštite da se udruže u navedene komore radi ostvarivanja svojih interesa Predlagatelj smatra da je ova zakonska odredba suprotna ustavnim normama kojima se jamči građanima pravo na slobodno udruživanje u političke stranke, sindikate i druge udruge (članak 43. stavak 1. Ustava). Propisana obvezatnost udruživanja u komore da nadalje, ograničava i ugrožava vlasničke, gospodarske, poduzetničke i tržišne interese njihovih članova; smatraju da je ova odredba u suprotnosti i s odredbama članka 48. stavak 1. te članka 49. stavak 1. i 2. Ustava: nalaze da zapravo nema ustavne utemeljenosti za obvezno udruživanje zdravstvenih djelatnika u komore. Ustav Republike Hrvatske u članku 53. građanima je zajamčio da mogu radi zaštite svojih probitaka ili zauzimanja za socijalna, gospodarska, politička, nacionalna, kulturna ili druga uvjerenja i ciljeva, slobodno osnivati političke stranke, sindikate i druge udruge, uključivati se u njih ili iz njih istupati. Pravo slobodnog udruživanja Ustavom je ograničeno zabranom nasilnog ugrožavanja demokratskog ustavnog poretka, neovisnosti, jedinstvenosti i teritorijalne cjelovitosti Republike Hrvatske. Ustavnopravnu utemeljenost obaveznog udruživanja u zdrevstvenoj djelatnosti Sud nalazi u odredbama članka 50. stavak 2. Ustava, prema kojima se poduzetnička sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa Republike Hrvatske, prirode, Ijudskog okoliša i zdravlja ljudi, kao i u odredbama članka 69. Ustava, prema kojima svatko ima pravo na zdrav život, a građani, državna, javna i gospodarska tijela i udruge dužni su u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša. Kako je nadalje, Ustav u članku 58. svakom građaninu Republike Hrvatske zajamčio pravo na zdravstvenu zaštitu, obavljanje zdravstvene djelatnosti od posebnog je društvenog i državnog interesa. Stoga je po mišljenju ovog Suda, osnivanje komora i udruživanje u njih zdravstvenih djelatnika koji rade na neposrednim poslovima zdravstvene zaštite temeljem normi osporenog Zakona, imalo za svrhu (i) pratiti i nadzirati te unapređivati provedbu zajamčene zdravstvene zaštite. To bez obzira u kojem se vlasničkom obliku obavlja (državnom, privatnom). Osim toga, komore su mjesta na koja se imaju pravo obratiti građani radi zaštite svojih prava s obzirom na kakvoću, sadržaj i vrstu zdravstvene usluge koja im se pruža. Sud smatra da time što je osporenim zakonom utvrdeno obvezatno udruživanje, nije građanima i pravnim osobama onemogućena sloboda udruživanja kako je to zajamčeno u članku 43. Ustava. Naprotiv, članovi komora osnovanih temeljem zakonske norme o obvezatnom udruživanju mogu biti i članovi udruga čiji temelj je dobrovoljnost udruživanja i sloboda izbora tih udruga. Sve to, naravno uz uvjet da se te udruge bave djelatnošću i poslovima za koje su pribavile odobrenje nadležnih tijela i za koje su registrirane, poštujući pri tom ustavne norme o zaštiti sloboda i prava drugih građana i pravnog poretka (članak 16. Ustava). Tvrdnje predlagatelja o ugroženosti vlasničkih interesa te poduzetničkih i tržišnih sloboda njegovih članova u obavljanju poslova za koje je njihova udruga osnovana, a s obzirom na navedenu normu članka 166. osporenog Zakona, Sud takoder smatra ustavnopravno neutemeljenima. Uostalom, za svoje tvrdnje nije predlagatelj pružio nikakve relevantne činjenice i dokaze. Slijedom izloženog, Sud je ocijenio da razlozi iz prijedloga predlagatelja ne dovode u sumnju ustavnost navedenih odredbi osporenog Zakona. te je stoga riješio kao pod točkom 1. izreke. Objava ovog rješenja (točka 2. izreke) temelji se na odredbi članka 20. stavak 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91).

Broj : U-I-385/1993.

Zagreb, 6. travnja 1994.