USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske na sjednici održanoj dana 25. veljače 1994. godine donio je

RJEŠENJE

1. Ne prihvaća se prijedlog Saveza samostalnih sindikata Hrvatske i Nezavisnog sindikata znanosti i visokog obrazovanja Hrvatske za ocjenu ustavnosti odredbe članka 2. stavka 1. članka 3., 4. i 5. stavka 1. Uredbe o plaćama ("Narodne novine" broj 6/94 od 28. siječnja 1994.)

2. Ovo će se rješenje objaviti u "Narodnim novinama".

Savez samostalnih sindikata Hrvatske podnio je prijedlog za pokretanje postupka ocjene ustavnosti i zakonitosti članka 5. Uredbe o plaćama ("Narodne novine" broj 6/94). Prijedlog se zasniva na stajalištu podnositelja prijedloga da se radi o materiji kojom se razrađuju Ustavom utvrđene slobode i prava čovjeka i građanina, te je na osnovi odredbe članka 88. Ustava Republike Hrvatske i odredbe članka 1. Zakona o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da donosi uredbe kojima se uređuju pojedina pitanja iz djelokruga Sabora Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 74/92) Uredba u pobijanom dijelu protivna Ustavu i navedenom Zakonu. Uređivanje najniže osnovne plaće Uredbom Vlade Republike Hrvatske, umjesto kolektivnim ugovorom podnositelj prijedloga smatra protivnim i odredbi članka 61. stavka 1. Zakona o radnim odnosima te Općem kolektivnom ugovoru za gospodarstvo i Općem kolektivnom ugovoru za javne djelatnosti ("Narodne novine" broj 47/92; 71/93; 66/92) kao i Konvenciji broj 98 koja na temelju članka 134. Ustava Republike Hrvatske čini dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske. Podnositelj prijedloga navodi da je s istim razlozima podnio prijedlog za pokretanje postupka ocjene ustavnosti odredbe članka 4. Uredbe o plaćama ("Narodne novine" broj 89/93: 98/93) koja je prestala važiti, no s obzirom na istovjetnost odredbe čija se ocjena traži predlaže nastavak postupka te predlaže da se po provedenom postupku odredba članka 5. Uredbe ukine. Nezavisni sindikat znanosti i visokog obrazovanja je podnio prijedlog za ocjenu ustavnosti članka 2. stavka 1., članka 3. i članka 5. stavka 1. Uredbe o plaćama ("Narodne novine" broj 6/94). Smatra da navedene odredbe nisu u skladu s odredbama članka 49. stavka 2., članka 56. stavka 1., članka 88. stavka 1. te članka 134. Ustava Republike Hrvatske, članka 4. Konvencije MOR-a broj 98, kao i članka 61. stavak 1. i članka 94. stavka 3. Zakona o radnim odnosima ("Narodne novine" broj 25/92). Podnositelj prijedloga ističe iste pravne razloge kao i Savez samostalnih sindikata Hrvatske, a uz to posebno naglašava da se nakon pravovaljanog zaključenja kolektivnih ugovora oni nisu mogli derogirati jednostranim aktom, a da temeljne slobode i prava ne budu povrijeđene. Najniža osnovna plaća utvrđena kolektivnim ugovorom je kategorija socijalne sigurnosti kojom se zaštićuje donja granica, a Vlada Republike Hrvatske je intervenirala upravo u područje koje je već regulirano kolektivnim ugovorom na osnovi Ustava i zakona, pri čemu podnositelj prijedloga smatra nebitnim da li je najniža osnovna plaća osporenom Uredbom određena u većem ili manjem iznosu od one utvrđene kolektivnim ugovorom. I konačno, postavlja pitanje smisla pregovora s Vladom kao jednim od socijalnih partnera kolektivnog pregovaranja, ako ona može jednostrano derogirati kolektivni ugovor. Predlaže da Ustavni sud Republike Hrvatske ukine Uredbu o plaćama kao nesuglasnu Ustavu Republike Hrvatske, Konvenciji MOR-a broj 98. te Zakonu o radnim odnosima.

Ocjenjujući Uredbu o plaćama sa stajališta ustavnih određenja Republike Hrvatske kao socijalne države, te poštivanja prava čovjeka, socijalne pravde i vladavine prava u skladu s odredbom članka 1. u svezi članka 3. Ustava Republike Hrvatske Ustavni je sud stao na stajalište da prijedlozi nisu osnovani. Ustav Republike Hrvatske u određenju temeljnih sloboda i prava čovjeka i građanina u odredbi članka 55. utvrđuje pravo zaposlenoga na zaradu kojom može osigurati sebi i obitelji slobodan i dostojan život. Uređenje prava zaposlenih i članova njihovih obitelji na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje odredba članka 56. Ustava izrijekom upućuje na zakon i kolektivni ugovor. Citirane odredbe Ustava valja cijeniti u sklopu odredbe članka 3. Ustava koji socijalnu pravdu utvrđuje kao jednu od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske.

Stajalište je Ustavnog suda Republike Hrvatske da je kolektivno pregovaranje kao mehanizam za ostvarenje ustavnih načela o socijalnoj pravdi i sigurnosti temeljni institut koji ne može biti derogiran niti zaustavljen kao proces, pa niti u uvjetima provođenja gospodarske politike u segmentu stabilizacijskog programa.

Međutim, osporena Uredba po svojoj namjeni i materiji ni u jednoj odredbi ne upućuje na zaključak da bi njome bilo obustavljeno ili spriječeno kolektivno pregovaranje na koje, kao način razrade prava, upućuje Ustav.

U načelno šire postavljenom ustavno-pravnom mehanizmu statuiranja i zaštite prava zaposlenih i članova njihovih obitelji, napose deklariranih člankom 56. Ustava, Ustavni sud razmotrio je i sve prigovore podnositelja prijedloga o pravnoj valjanosti Uredbe o plaćama i s tim u svezi došao do ovih zaključaka.

Uredbe koje se donose pozivom na članak 88. Ustava po stajalištu ovog Suda, imaju nesumnjivo zakonsku snagu. Tim uredbama zakonodavac prenosi svoje ovlasti na Vladu i tada Vlada umjesto zakonodavca uređuje određena pitanja koja joj je povjerio zakonodavac. Međutim, takve uredbe imaju tri pravna ograničenja o kojima se mora voditi računa i koja obvezuju sva tijela državne vlasti, pa i ovaj Sud.

Prvo ograničenje tiče se vremenskog važenja takvih uredaba; mogu trajati najduže godinu dana, ali taj rok može biti i kraći, ako zakonodavac prije tog roka povuče svoje ovlaštenje izraženo u zakonu. Tako te uredbe imaju karakter privremenog propisa snage zakona. Uredba o plaćama zbog svog sadržaja, materije koju uređuje, kao i svrhe radi koje je donijeta ima izrazito privremeni karakter. Treba konstatirati, da Zastupnički dom nije opozvao svoju ovlast Vladi, što upućuje na zaključak da je s tom Uredbom suglasan. Drugo ograničenje odnosi se na opseg ovlaštenja koja zakonodavac potrjerava Vladi. Kako su u konkretnom slučaju Zakonom ta ovlaštenja široko podijeljena i sa svrhom koja je jasno određena, Ustavni sud nije našao razloga za sumnju da bi ta ovlaštenja bila prekoračena. Isto tako Ustavni sud nije našao razloge za sumnju da bi Uredba o plaćama prekoračila ograničenja iz članka 88. stavka 1. Ustava, što predstavlja treće pravno ograničenje. To iz razloga, jer se Uredba o plaćama ne bi mogla smatrati normom koja razrađuje Ustavom utvrđene slobode i prava. Uredba uređuje način utvrđivanja najviših iznosa mase plaća i naknada troškova materijalnih prava određenih kolektivnim ugovorima koje pravne osobe mogu isplatiti u veljači 1994. godine, te iznose najniže osnovne i minimalne plaće.

Dakle, Vlada je ograničavanjem mase plaća i naknada intervenirala u sklopu programa u provodenju gospodarske politike čiji je prvenstveni cilj stabiliziranje hrvatskog gospodarstva, što ne predstavlja razradu određenih ustavnih sloboda i prava. Time se postiže cilj i obveza vlasti iz članka 1. i članka 3. Ustava Republike Hrvatske, a to je demokratska i socijalna država te postizanje socijalne pravde i vladavine prava. Točno je da Uredba određuje najnižu osnovnu plaću, koja predstavlja kolektivnim ugovorom utvrdenu najnižu cijenu rada. To, medutim, ne znači da Vlada krši ili odustaje od već sklopljenog Općeg kolektivnog ugovora za javne djelatnosti ("Narodne novine" broj 66/92) niti Općeg kolektivnog ugovora za gospodarstvo ("Narodne novine"" broj 47/92; 71/92), a u skladu s odredbom članka 61. stavkom 1.u svezi članka 94. Zakona o radnim odnosima. Određivanje najniže osnovne plaće, a nesporno je taj iznos određen u višem iznosu od posljednjeg sporazuma socijalnih partnera, jer nužno očuvanje kolektivnim ugovorima utvrđenog mehanizama određivanja plaća zaposlenih. Nema osnove za tvrdnju da je time došlo do narušavanja poduzetničkih i tržišnih sloboda u smislu članka 49. Ustava Republike Hrvatske. Socijalna jednakost i poduzetničke slobode korespodentne su ustavne kategorije. Argumenti podnositelja prijedloga govore u biti o socijalnim standardima koji ovise o ekonomskoj osnovi društva, a to se ne može poistovjetiti sa socijalnom sigurnošću u smislu citirane ustavne norme.

U pogledu poštivanja načela iz Konvencije broj 98. valja reći da osporena Uredba upravo u skladu s odredbom članka 4. Konvencije postupa prema nacionalnim, dakle gospodarskim uvjetima u sklopu programa gospodarske politike. Činjenica je da ni Vlada Republike Hrvatske, a niti ostali socijalni partneri nisu, u skladu s odgovarajućim odredbama sklopljenih kolektivnih ugovora, ugovore otkazali (pa ni djelomično) niti je iniciran postupak mirenja, niti su predmet spora povjerili arbitraži po postupku i na način kako su ga socijalni partneri ugovorili. Naime, iz navoda podnositelja prijedloga proizlazi da socijalni partneri nisu u cilju postizanja sporazuma iscrpili sve mogućnosti predviđene relevantnim kolektivnim ugovorima, dakle mirenje i arbitražu. Te mogućnosti osporenom Uredbom nisu otklonjene. Iz navedenoga slijedi, da osporenom Uredbom o plaćama Vlada nije prekoračila ovlaštenja u smislu odredbe članka 88. Ustava Republike Hrvatske niti su prekršena načela utvrđena Konvencijom broj 98. o pravima radnika na organiziranje i kolektivne pregovore. Dakle, do postizanja dogovora socijalnih partnera, odnosno konkretnih rezultata postupka mirenja ili odluke arbitraže, socijalna sigurnost zaposlenih zaštičena je upravo na način utvrđen kolektivnim ugovorima u odnosu na donje granice zarade, a određivanje mase sredstava, što utječe na gornje granice, dio je gospodarskog programa i element stabilizacijskog programa čije je izvršenje u toku.

Socijalni partneri dužni su, po stajalištu Ustavnog suda nastaviti postupak pregovaranja, posebno onaj rješavanja sporova iz Glave XIV. Općeg kolektivnog ugovora za gospodarstvo odnosno u smislu Glave XII. Općeg kolektivnog ugovora za javne djelatnosti i javna poduzeća. Ta činjenica im omogućuje da u tom postupku sklope sporazum i za razdoblje kroz koie su bile na snazi osporena i ranije Uredbe o plaćama. Do tada je osporena Uredba legitimna. Tek nakon tako iscrpljenog postupka moglo bi se, pod određenim pretpostavkama, postaviti pitanje ustavnosti takvih uredbi Vlade Republike Hrvatske. Iako za rješenje konkretne stvari nije odlučno, stajalište je Ustavnog suda Republike Hrvatske da bi u primjeni članka 88. Ustava Republike Hrvatske zakonodavac trebao biti određeniji na koja se pitanja iz njegova djelokruga odnosi ovlast Vladi Republike Hrvatske, čime bi se otklonile moguće sumnje u tom pogledu i pridonijelo pravnoj sigurnosti. Na temelju izloženoga Ustavni sud Republike Hrvatske riješio je kao u izreci. Objavljivanje ovog rješenja u "Narodnim novinama", zasniva se na odredbi članka 20. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj : U-II-66/1994

Zagreb, 25. veljače 1994.