USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik i suci Zdravko Bartovćak. dr. Nikola Filipović. Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković. mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela u postupku ocjene ustavnosti odredaba Zakona o hrvatskom državljanstvu na sjednici 8. prosinca 1993. godine donio je

ODLUKU

I. Ukida se odredba članka 26. stavak 3. Zakona o hrvatskom državljanstvu ("Narodne novine", broj 53/91 i 28/92).

II. Ova odluka objavit će se u "Narodnim novinama", službenom listu Republike Hrvatske.

I. Rješenjem od 24. svibnja 1993. godine broj : U - I -147, 148, 206, 207, 209 i 222/1992, objavljenim u.Narodnim novinama", broj 46, od 26. svibnja 1993. godine Sud je prihvatio prijedloge Srpske narodne stranke. Predraga Jošanovića. Slađe Mićića i Socijalno-demokratske unije i pokrenuo postupak za ocjenu ustavnosti odredbe

- članka 26. stavak 3. Zakona o hrvatskom državljanstvu koja glasi: "U obrazloženju rješenja o odbijanju zahtjeva za stjecanje državljanstva ne moraju biti navedeni razlozi za odbijanje zahtjeva."

II. Sabor Republike Hrvatske, iako pozvan, nije se izjasnio o pokretanju postupka za ocjenu ustavnosti navedene odredbe Zakona.

III. Nastavljajući pokrenuti postupak u odnosu na odredbu članka 26. stavak 3. Zakona o hrvatskom državljanstvu Sud je našao da ta odredba nije u skladu s Ustavom Republike Hrvatske (dalje u tekstu: Ustav)

Slijedom toga Sud je odredbu ukinuo. Razlozi su slijedeći:

Hrvatsko državljanstvo, njegovo stjecanje i prestanak. rečeno je već, uređuje se zakonom (članak 9. stavak 1. Ustava).

Sabor Republike Hrvatske je to i učinio donoseči Zakon o hrvatskom državljanstvu.

Tim zakonom djelomično su uređena i određena pitanja (upravnog) postupka stjecanja i gubitka državljanstva. Tako su odredbama osporenog članka 26. propisana ovlaštenja Ministarstva unutarnjih poslova:

- da odbije zahtjev stranke ako nisu ispunjene pretpostavke, osim ako je to ovim zakonom drugačije uređeno (stavak 1);

- da može odbiti zahtjev stranke i kada su ispunjeni" pretpostavke, ako ocijeni da postoje razlozi od interesa za Republiku Hrvatsku zbog kojih se zahtjev za stjecanju ili za prestanak državljanstva treba odbiti (stavak 2) i

- da u obrazloženju rješenja o odbijanju zahtjeva za stjecanje državljantva ne mora navoditi razloge za odbijanje zahtjeva (stavak 3).

Slijedi dakle da upravni organ po slovu tog propisa nije dužan nikada (ne mora) navoditi razloge za odbijanje zahtjeva bez obzira da li je riječ o slučajevima iz

stavka 1. (kada nisu ispunjene zakonom propisane pretpostavke) ili

stavka 2. (doduše ispunjene su pretpostavke, ali postoje razlozi od interesa za Republiku Hrvatsku zbog kojih zahtjev treba odbiti).

Ustav građanima jamči pravo na žalbu protiv pojedinačnih akata ovlaštenih tijela donesenih u postupku prvog stupnja (čl. 18. st. 1), a Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etnićkih i nacionalnih zajednica i manjina u Republici Hrvatskoj ("Narodne novine", broj 34/92 od 7. lipnja 1992.) pravo na djelotvoran pravni lijek određen zakonom i dostupan svim osobama čija su ljudskg prava prekršena (članak. 21). ,

Ti akti moraju biti utemeljeni na zakonu (čl. 19. st.1., čl. 115. st. 3. Ustava).

Pravo na žalbu može biti iznimno iskljućeno ako je osigurana druga pravna zaštita (ćl.18. st. 2), a u svakom se slućaju jamći sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata ovlaštenih upravnih vlasti (čl. 19. st. 2. Ustava).

U konkretnom slućaju je pravo na žalbu isljućeno ali je osigurana druga pravna zaštita tužbom sudu u upravnom sporu (nije. naime. protiv odbijajućeg rješenja Ministarstva unutarnjih poslova dopuštena žalba. ali se može pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom Republike Hrvatske

- čl. 224. st. 1. Zakona o opeem upravnom postupku (dalje u tekstu: ZUP) i čl. 3. i 8. Zakona o upravnim sporovima (dalje u tekstu: ZUS).

Upravni spor vodi se protiv upravnog akta (čl. 6. ZUSa).

Ovdje se upravni spor pojavljuje, slobodnije govoreći. u dvije ustavne funkcije; ostvaruje dva ustavna prava: pravo na žalbu (čl.18. st.1) i pravo na kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti (čl. 19. st. 2).

Ali kako da neka osoba,ostvari to svoje pravo i kako da sud obavi svoju dužnost (kontrolu zakonitosti) kada MUP nije dužan navesti (i obrazložiti) koju to od većeg broja zakonom predviđenih pretpostavki ta osoba nije ispunila.

Rješenje bez obrazloženja. rješenje koje ne sadrži ni utvrđene činjenice, ni pravne propise i razloge zbog kojih nije uvažen zahtjev stranke, teško da može biti valjana podloga za djelotvoran pravni lijek.

Takvo rješenje zapravo upućuje na zaključak da nije utemeljeno na zakonu (čl.19. st.1. Ustava) što ima za posljedicu da se ni samo ustavno pravo na žalbu ne može na učinkovit način ostvariti (čl. 18 st. 1. Ustava). Može se zapravo govoriti i da dovodi do povrede ustavnog prava na jednak položaj pred sudovima i drugim državnim organima (čl. 26. Ustava) jer su očigledno u povoljnijem položaju one osobe koje su u prilici da se žale protiv onih pojedinačnih pravnih akata koji sadrže (i) valjano obrazloženje od onih koji su prisiljeni štititi svoja prava pravnim sredstvima protiv pojedinačnih akata koja ne sadrže obrazloženje.

Obrazloženje upravnog akta učvršćuje načelo zakonitosti (članak 4. ZUP-a) i uklanja eventualnu samovolju. Ono je važno radi kontrole upravnog akta, bilo u žalbenom postupku ili u upravnom sporu. pa i u ustavnosudskom sporu, jer se preko obrazloženja najlakše utvrđuje da li se upravni organ rukovodio načelom ustavnosti i zakonitosti i postupao tako da, pri vođenju postupka i odlučivanju, strankama omogućuje da što lakše zaštite svoja prava, vodeći dakako računa i o tome da ostvarenje njihovih prava ne bude u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesom (članak 5. stavak 1. ZUP-a), što bi se u konkretnom slučaju moglo razumjeti, s obzirom na odredbu stavka 2. članak 26. Zakona, da ne bude protivno (i) interesu Republike Hrvatske.

Obaveza obrazlaganja rješenja prinuđuje upravni organ koji ga donosi da dobro promisli o rješenju (odluci) koje ima donijeti. Stranka njime dobiva uporište za svoje opravdane pravne lijekove, ali može i steći uvjerenje o opravdanosti rješenja i bezizglednosti žalbe odnosno tužbe, a time se ostvaruje i načelo efikasnosti (članak 6. ZUP-a) i načelo ekonomičnosti postupka (članak 13. ZUP-a).

Obveza obrazlaganja (i pravo na žalbu odnosno tužbu) nije dato samo u interesu stranke radi zaštite njenih zakonitih prava odnosno interesa već i u interesu društva odnosno države radi zaštite zakonitosti (čl. 19. st. 1. Ustava).

U potkrijepu stava da odredba st. 3. u vezi sa st.1. i 2. čl. 26. Zakona vrijeđa i samo ustavno pravo na žalbu, odnosno pravo na pokretanje upravnog spora osobe čiji je zahtjev stjecanje državljanstva odbijen zbog toga što nisu ispunjene pretpostavke za njegovo stjecanje (čl. 26. st.1. Zakona) uputiti je i na načela Opće deklaracije o pravima čovjeka (OUN. 10. prosinca 1948) koja u članku 8. govori o pravu svakoga na učinkovito pravno sredstvo protiv činjenja kojima se krše temeljna prava. priznata Ustavom i zakonom, kao i odredbe Europske konvencije o zaštiti prava čovjeka i temeljnih sloboda koja u članku 13. također jamči svakome učinkovito pravno sredstvo u slućaju kršenja prava i sloboda koja su u njoj određena. Ta se učinkovitost dakako najpotpunije postiže ako nadležni organ navede i obrazloži u rješenju koje dostavlja stranci razloga zbog kojih odbija zahtjev za primitak u državljanstvo. Tada stranka može u tužbi u upravnom sporu uspješno pobijati osporeno rješenje, braniti svoja prava i na zakonu zasnovane interese. U protivnom joj je onemogućena ili bitno otežana učinkovita uporaba ustavnog prava na žalbu odnosno drugu pravnu zaštitu (čl. 18. Ustava).

Republika Hrvatska obvezala se naime spomenutim Ustavnim zakonom o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj na poštivanje i zaštitu nacionalnih i drugih temeljnih prava i sloboda čovjeka i gradanina, vladavine prava i svih ostalih najviših vrednota svog ustavnog i međunarodnog pravnog poretka, svim svojim državljanima. a u skladu s međunarodnim dokumentima i sporazumima navedenim u članku 1. istog Zakona, pa tako i već navedenom Općom deklaracijom o pravima čovjeka i Konvencijom za zaštitu prava čovjeka i temeljnih sloboda, te protokolima uz tu Konvenciju (alineja 3. i 5. članka 1. istog Zakona). Republika Hrvatska kao suverena država prihvaća da ostvarivanje ljudskih prava nije više samo unutrašnja stvar Republike Hrvatske (domaine reserve) nego i zajednička stvar međunarodne zajednice, čime prihvaća ona pravila koja danas vrijede u demokratskom svijetu čiji je član i Republika Hrvatska, pa tako i odredbu čl. 13. Konvencije.

Sumirajući izloženo Sud dolazi do zaključka da je zakonodavac, donoseći, gledano sa stajališta građaninastranke, ovako ograničavajuću odredbu čl. 26. st. 3. Zakona, prekoračio svoja ustavna ovlašenja iz čl.16. Ustava prema kojem se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitile slobode i prava drugih ljudi, te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Ovdje može biti riječ o ograničenju, kako nalazi ovaj Sud, samo sa stajališta zaštite pravnog poretka, ali se taj pravni poredak nerušava upravo propisivanjem ovakvih ograničenja, odnosno neograničenih ovlasti upravnim tijelima.

Napomenuti je đa bi prema stajalištu ovog Suda u odnosu na stavak 2. ovog članka, zakonsko oslobođenje od obveze obrazlaganja bilo moguće. ali tako da pretpostavke pod kojima se smatra da je izostanak razloga, zbog kojih zahtjev za. stjecanje ili prestanak državljanstva treba odbiti u interesu Republike Hrvatske, budu navedene u zakonu. Naime, tek općenitom naznakom·". . . u interesu Republike Hrvatske. ." bez pobližeg zakonskog određenja ovog pravnog standarda, a uz izostanak obrazloženja u rješenju, dovodi do bitnog ograničenja temeljnih elemenata prava na žalbu odnosno prava na pokretanje upravnog spora. Stoga postizanje ustavnog cilja - zaštite interesa Republike (pravnog poretka - članak 16. Ustava) mora biti usklađen s drugom ustavnom vrijednosti, ustavnim pravom na žalbu iz članka 18. Ustava, odnosno pravom na sudsku kontrolu zakonitosti (upravni spor) pojedinaćnih akata upravnih vlasti (čl.19 Ustava), što sada nedostaje u odredbi stavka 3. članka 26. osporenog Zakona.

To su bili razlozi zbog kojih je Sud našao da ta odredba nije u skladu s odredbama članka 16,18, 19. i 26 Ustava, pa je stoga odlučeno kao u izreci pod I (čl. 21. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hlvatske - "Narodne novine". broj 13/91).

IV Odluka pod II izreke zasnovana je na odredbi članka 20. tog Ustavnog zakona.

Broj : U-I-206/ 1992.

U-I-207/ 1992.

U-I-209/ 1992.

U-I-222/ 1992.

Zagreb, 8. prosinca 1993.